Содержание
Введение
1. Общая характеристика института российского гражданства
1.1 История развития российского законодательства о гражданстве
1.2 Определение понятия и содержания гражданства Российской Федерации
1.3 Принципы гражданства
2. Порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации
2.1 Признание и восстановление в гражданстве
2.2 Прием в гражданство
2.3 Прекращение гражданства
Заключение
Список использованных источников и литературы
Актуальность. Право на гражданство является одним из важнейших неотъемлемых прав и занимает особое место среди основных прав человека. Это связано, прежде всего, с тем, что гражданство представляет собой системообразующий элемент правового статуса лица, определяющий принципиальные начала взаимоотношений государства и личности. Гражданство служит тем юридическим основанием, в силу которого лицо обладает в полном объеме всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленные конституцией и другими законами, отвечает за их нарушение, а также пользуется защитой государства, где бы это лицо ни находилось, в том числе за пределами государства, гражданином которого оно является.
Гражданство как одно из основных прав человека нашло отражение в международных нормативных правовых актах. В ст. 15 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. говорится, что каждый человек имеет право на гражданство; никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство.
Право на гражданство Российской Федерации занимает особое место среди основных прав человека в Российской Федерации, а его реализация гарантируется Конституцией Российской Федерации. Провозглашая приоритетом соблюдение и охрану прав и свобод человека и гражданина как одну из важнейших основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации устанавливает основополагающие нормы по вопросам гражданства Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его без его согласия.
На современном этапе развития Российской Федерации институт гражданства призван обеспечить стабильность и сплоченность общества, укрепить российскую государственность, сбалансировать интересы личности, общества и государства. Однако практика реализации Закона о гражданстве свидетельствует, что процесс формирования института гражданства в Российской Федерации нельзя признать сложившимся и завершенным. Имеющие место пробелы и коллизии законодательства в этой области отрицательно сказались па соблюдении прав и социальной защищенности отдельных групп населения России и ряда категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, переселенцев из республик бывшего СССР. Прежде всего, это относится к той многочисленной группе граждан, бывшего СССР, которые прибыли в Россию до принятия Закона о гражданстве 2002 г. и даже до принятия Закона о гражданстве 1991 г.
Закон о гражданстве 2002 г. сделал более сложным получение гражданства лицами, имевшими гражданство СССР, переехавшими на постоянное место жительство в Российскую Федерацию из государств, входивших ранее в состав СССР, в период до принятия закона, но не использовавших по тем или иным причинам возможность оформления российского гражданства в порядке регистрации. Упрощенный порядок приобретения гражданства Российской Федерации, предусмотренный Законом о гражданстве, не может обеспечить право на гражданство всех категорий бывших российских соотечественников. Отдельной проблемой реализации права на гражданство в Российской Федерации стало увеличивающееся количество случаев изъятия органами Федеральной миграционной службы паспортов гражданина Российской Федерации как необоснованно выданных. Вместе с российскими паспортами переселенцы из числа граждан бывшего СССР получали права и принимали. Далее – Закон о гражданстве, обязанности, вытекающие из принадлежности к гражданству Российской Федерации, между тем как изъятие документа, удостоверяющего личность, ведет к ограничению прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Таким образом, становление института гражданства как основы государственности, нестабильность законодательства, его регулирующего, а также многогранность проблемных вопросов, связанных с реализацией права на гражданство в Российской Федерации, свидетельствуют об актуальности исследуемой темы.
Цель исследования – провести комплексный анализ правового регулирования гражданства Российской Федерации, выявить существующие проблемы и выработать практические рекомендации.
Предмет исследования – нормы Конституции РФ, международных документов и других нормативных правовых актов, регламентирующие вышеназванные отношения, практика их применения, работы ученых и специалистов.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие в связи с гражданством Российской Федерации, его приобретением и прекращением
Задачи исследования:
– рассмотреть историю развития отечественного законодательства о гражданстве;
– определить содержание понятия «гражданство»;
– установить принципы гражданства РФ, закрепленные в Конституции и Законе 2002 г. и раскрыть их содержание;
– охарактеризовать признание и восстановление в гражданстве;
– исследовать основания приобретения гражданства Российской Федерации;
– проанализировать предусмотренные в Законе 2002 г. основания прекращения гражданства Российской Федерации.
Теоретической и практической основой работы послужили нормативно-правовые акты и научная литература.
Нормативные акты:
Принципы гражданства осуществляются в соответствии с действующим законодательством: Действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. (ст. 6) закрепляет порядок, согласно которому гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15.08.1996 г. // СЗ РФ. 1999. №26. Ст. 3175.; Федеральный закон РФ "О беженцах" от 19.02.1993 г. // СЗ РФ. 1997. №26. Ст. 2956.; Федеральный закон РФ "О вынужденных переселенцах" от 19.02.1993 г. // СЗ РФ. 1995. №52. Ст. 5110.; Федеральный закон РФ “О гражданстве Российской Федерации” от 19.04.2002 г. №62-ФЗ // РГ. №1. 11.01.2006.
Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" от 18.06.2006 г. №109-ФЗ; Указ Президента РФ от 14.11.2002 г. №1325 “Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ” (вместе с Положением) (в ред. от 03.11.2006 г.) // СЗ РФ. 2002 г. №46. Ст. 4571.; Указ Президента РФ от 14.11.2002 г. №1325 “Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ” (вместе с Положением) // СЗ РФ. 2002 г. №46. Ст. 4571.
Работы указанных ниже авторов послужили теоретической основой настоящего исследования:
С.А. Авакьян[1] , известный российский ученый-конституционалист, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, автор множества публикаций по различным проблемам конституционного права, научных статей, учебников и учебных пособий, а также составитель авторитетнейшей библиографии по конституционному праву: «Библиография по конституционному и муниципальному праву»; автор книги «Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция»[2] , где освещаются вопросы гражданства Российской Федерации, правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, специфика положения беженцев, других лиц, ищущих убежища на территории РФ, вынужденных переселенцев, порядок въезда.
В 2010 году вышел обновлённый курс "Конституционное право России"; Н.В. Витрук[3] , автор более 350 научных работ, каждая из которых свидетельствуют о нем как о видном и ярком представителе гуманистического, прогрессивного направления отечественной юриспруденции, создатель оригинальной теории правового положения личности, предложивший понятийный аппарат, юридический механизм обеспечения и реализации, охраны и защиты прав, свобод и обязанностей граждан, закономерностей и тенденций развития правового статуса личности, участвовал в разработке ряда законопроектов, посвященных гражданству Российской Федерации, правовому положению иностранных граждан в Российской Федерации, Конституционному Суду Российской Федерации.
О.Е. Кутафин[4] , российский юрист, специалист в области конституционного права, академик и член президиума РАН, почётный член РАО, ректор, а затем президент Московской государственной юридической академии, автор большого количества монографий и учебников по конституционному и муниципальному праву, считал что главная проблема в том, что права иностранных граждан, временно находящихся на территории России, не обеспечиваются в должной мере нашим внутренним законодательством – вот поэтому все надежды люди невольно возлагают на новый (или старый) закон о гражданстве… Поэтому и такая цель – во что бы то ни стало быть гражданином России – рассматривается людьми как единственная правовая форма защиты, а точнее, самозащиты, если учесть все реалии нашей российской жизни. В своей монографии раскрыл содержание понятия гражданства, об основных исторических этапах становления и развития законодательства о российском гражданстве, дал политическую и правовую характеристику важнейших законодательных актов о гражданстве. Основываясь на большом фактическом материале, рассматривает вопросы, связанные с признанием гражданства, приемом в него, восстановлением, прекращением гражданства и т.д.
mirznanii.com
Содержание
Введение. 3
1. Общие положения по гражданству. 8
1.1. Основные принципы гражданства. 8
1.2. Порядок приобретения и прекращения гражданства РФ.. 13
2. Гражданство и брак, гражданство детей, опекунов, попечителей и недееспособных лиц. 21
2.1. Гражданство и брак. 21
2.2. Гражданство детей, опекунов, попечителей и недееспособных лиц. 23
3. Двойное гражданство и многогражданство. 27
Заключение. 34
Список использованных источников. 36
Наибольшую часть населения любой страны составляют его граждане. Небольшая часть населения – иностранцы, т.е. граждане других государств, постоянно или временно проживающие в России. Есть лица без гражданства, т.е. не имеющие гражданства какого-либо государства. Наконец, в стране могут находиться лица с двойным и множественным гражданством – граждане нескольких государств, беженцы, вынужденные переселенцы, легальные и нелегальные иммигранты.
Все эти лица обладают определенными правами, несут определенные обязанности, вступают в различные правоотношения (например, в связи с наследованием, участием или неучастием в выборах и т.д.). Эти права, обязанности, правоотношения могут быть одинаковыми для всех (например, при многих сделках купли-продажи или в связи с обязанностью платить налоги). Но многие права, обязанности, правоотношения могут быть неодинаковыми в зависимости от правового статуса личности.
Такие различия зависят прежде всего от того, является или нет данная личность гражданином государства. Для того чтобы выявить эти различия, связанные с объемом прав и обязанностей, определить характер взаимоотношений с государством проживания, необходимо обратиться к понятию гражданства.
В юридической литературе гражданство рассматривается либо как устойчивая правовая связь человека с государствам, правоотношение, возникающее, изменяющееся или прекращающееся в связи с определенными юридическими фактами (рождение на территории страны, обращение с просьбой о натурализации, приобретение второго гражданства, утрата гражданства), либо как определенное правовое положение лица в конкретной стране. В последнем значении гражданство — это особый статус, который предполагает юридическое признание государственной принадлежности лица внутри страны и за рубежом и наделение ею в полном объеме комплексом прав и обязанностей, предусмотренных в законодательстве этого государства[1] .
Статус гражданина является гарантией предоставления политических прав и доступа к государственной службе, условием свободного выезда за пределы страны и беспрепятственного возвращения на родину. В большинстве государств именно на интересы граждан сориентированы социальные и экономические программы правительства, законодательство в области труда и социального обеспечения. С точки зрения международного права только граждане страны могут рассчитывать на правовую защиту в качестве представителей национальных или этнических меньшинств.
Гражданство порождает взаимные обязательства страны и человека- Государство ждет от своих граждан особой лояльности. В свою очередь граждане рассчитывают на защиту и покровительство страны, если у них возникают проблемы с властями или частными лицами за рубежом. Эти взаимные обязательства носят персональный и экстерриториальный характер, они не прекращаются в случае длительного отсутствия гражданина на территории страны или проживания за ее пределами. В отличие от этого власть государства распространяется на иностранцев и лиц без гражданства только тогда, когда они находятся на его территории. Эти отношения носят более формальный характер и, как правило, не порождают устойчивых взаимных обязательств.
В этой связи очевидно, что одним из первых законов, принятых Россией после провозглашения ею независимости в 1991 году, был закон о гражданстве[2] . Российская Федерация как правопреемник СССР сохраняет определенные обязательства по отношению к бывшим гражданам Советского Союза, проживающим в государствах СНГ и Балтии. Поэтому законом им была предоставлена возможность приобрести гражданство в упрощенном порядке. С февраля 1992 г. по 1 января 1996 г. российское гражданство приняли почти 600 тысяч человек, в том числе на Украине—14, в Азербайджане—18, в Эстонии—80, в Латвии—52 тысячи, в Казахстане и Узбекистане — соответственно 115 и 160 тысяч[3] .
Закон принимался в условиях глубокого экономического и политического кризиса. Через десять лет такие условия значительно изменились. Многие из бывших граждан СССР, которые хотели принять российской гражданство, это сделали. Россия в экономическом плане значительно выглядит благополучней, чем другие бывшие республики СССР. Некоторые части бывших республик (в первую очередь, Абхазия, Аджария, Южная Осетия) много лет заявляются о своем желании войти в состав России.
Нестабильная политическая обстановка в мире, усиление террористической угрозы и другие факторы привели к тому, что в конце 90-х годов ХХ века, пользуясь довольно простым порядком принятия гражданства, стало очевидной необходимость принятия нового закона, который бы ужесточил порядок принятия гражданства. Такой закон был принят 31 мая 2002 года[4] . Сразу же после его принятия стало очевидно, что по отношению к бывшим гражданам СССР закон слишком осложнил порядок принятия гражданства.
В этой связи в президентском послании 2003 г. говорилось, что «в настоящее время более одного миллиона человек, приехавших к нам после распада Советского Союза и до принятия нового законодательства о гражданстве, оказались в сложнейшей жизненной ситуации... Эти люди, которые приехали к нам, жили и работали в России, участвовали в ее политической жизни, многие из них служили в Российской армии. А сейчас оказались лицами без гражданства в своей собственной стране... Принятые в прошлом (2002) году законы были призваны навести порядок в миграционных потоках, сделать их прозрачными. То, что получилось, не способствует решению этих задач, скорее, создает серьезные проблемы для большого количества людей... Нам нужны, конечно, не запреты и препоны, нам нужна эффективная иммиграционная политика. Выгодная для страны и удобная для людей. Особенно - для жителей Содружества Независимых Государств. Для тех, кто близок нам и с кем мы хорошо понимаем друг друга. С кем говорим на одном языке. Это люди нашей с вами общей российской культуры»[5] .
В результате 11 ноября 2003 года в этот закон были внесены изменения, который коснулись, в первую очередь порядка принятия гражданства в упрощенном порядке[6] .
Таким образом, в течение 2002-2003 года в России было сформировано новое законодательство, регулирующее основные положения института гражданства. Это ставит актуальной проблему конституционно-правового анализа этого института в связи с отмеченными изменениями законодательства.
Учитывая отмеченную актуальность, целью данной работы является основных положений конституционно-правового регулирования института гражданства в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:
· установлены общие положения правового регулирования гражданства, как конституционно-правового института;
· выявлены особенности гражданства для лиц вступающих в брак, детей, опекунов, попечителей и недееспособных лиц.
· исследованы основные принципы правового регулирования двойного гражданства.
Провозглашая приоритет и защиту прав и свобод человека и гражданина как одну из важнейших основ конституционного строя (ст. 2), Конституция в той же гл. 1 устанавливает и основополагающие нормы о гражданстве Российской Федерации (ст. 6). Это обусловлено тем, что гражданство - первичный элемент конституционно-правового статуса личности, определяющего ее взаимоотношения с государством.
Конституционные нормы о гражданстве действуют в единстве с конкретизирующими их законодательными положениями. Согласно п. «в» ст. 71 Конституции, гражданство в Российской Федерации относится к ведению Федерации, а пункт «а» ст. 89 возлагает решение вопросов гражданства России на Президента РФ. Отношения, касающиеся гражданства, регламентируются законом о гражданстве 2002 г.. Определенный в Законе механизм его реализации конкретизирован в Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации[7] ; Инструкции по рассмотрению заявлений в органах внутренних дел Российской Федерации об изменении гражданства[8] . Нормы о гражданстве содержатся и в ряде других актов, например конституциях республик, Семейном кодексе, а также в международных договорах России.
Закон о гражданстве 2002 года установил следующие принципы гражданства:
1. Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
2. Гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения.
3. Проживание гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства Российской Федерации.
4. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его.
5. Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству.
6. Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.
7. Наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.
mirznanii.com
с 2002 по 2009 г.
Гражданство является одним из важнейших элементов правового статуса личности, а также главной предпосылкой обязанности государства защищать права и свободы личности.
Поэтому важнейшие нормы о гражданстве содержатся в КонституцииРФ. На основаниист. 6Конституции РФ вопросы гражданства должны разрешаться федеральным законом.
В июле 2002 г. вступил в силу Федеральный закон"О гражданстве Российской Федерации". Новый Закон конкретизирует и развивает закрепленные вКонституциипринципы и нормы, став основным регулятором норм о гражданстве.
Его принятие - решительная мера по преодолению основных недостатков в области российского гражданства и важный шаг на пути к формированию гражданского общества <1>.
--------------------------------
<1> См.: Блинов А.Б., Чаплин Н.Ю. Гражданство России: проблемы и перспективы// Конституционное и муниципальное право. N 4. 2002.
С 1 июля 2002 г. вступил в силу Федеральный закон"О гражданстве Российской Федерации" (далее - Закон) <1>.
--------------------------------
<1> При этом в случае, если ЗакономРФ от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" был установлен более льготный по сравнению с комментируемымЗакономпорядок приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации, рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, принятых к рассмотрению до вступления в силу комментируемого Закона, и принятие по ним решений осуществляются в порядке, установленном Законом РФ от 28 ноября 1991 г. В остальной частиЗаконот 28 ноября 1991 г. утратил силу.
Упомянутый Законсменил ранее действовавшийЗаконРФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" (с изменениями от 17 июня 1993 г., 6 февраля 1995 г., 31 мая 2002 г.).
Несмотря на сходство в названии, действующий Законзначительно отличается отЗаконао гражданстве РФ, принятого в 1991 г.
Прежде всего изменена структура Закона. Законодатель исключил из Законапреамбулу; при этом сохраняется общее количество глав (девять), число статей сократилось с 51 до 45. В отдельнуюглавувыделены вопросы отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации.Главаоб исполнении решений по делам о гражданстве была преобразована встатьюнового Закона <1>.
--------------------------------
<1> См.: Блинов А.Б., Чаплин Н.Ю. Гражданство России: проблемы и перспективы.
В пояснительной записке к Закону сказано о том, что решение о разработке новой редакции Закона"О гражданстве Российской Федерации" было принято Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации в 1997 г. Ранее действовавшийЗаконРФ "О гражданстве Российской Федерации" (1991 г.) разрабатывался в переходный период становления новой российской государственности, и в нем не были учтены особенности последующего развития России, характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами. Российская Федерация в 1997 г. предприняла шаги по подписанию Европейской конвенции о гражданстве. Ранее действовавшийЗаконне полностью соответствовалКонституцииРФ. Сравнительный анализ действующегоЗаконас зарубежным законодательством в области гражданства выявил его уникальный либерализм <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарийк Федеральному закону от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" / Под общ. ред. В.И. Шкатуллы.
Проект Законабыл подготовлен группой российских специалистов, сформированной Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, во главе с председателем Комиссии, членом-корреспондентом Российской академии наук О.Е. Кутафиным и при участии европейских экспертов. 6 ноября 1997 г. в Страсбурге МИД России от имени Российской Федерации была подписана Европейская конвенция о гражданстве <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
Конвенция - единственный многосторонний документ, регулирующий практически все важнейшие аспекты гражданства: принципы, вопросы приобретения, сохранения, утраты и восстановления; процедурные права, множественное гражданство, гражданство в условиях правопреемства государств, воинскую обязанность в случаях множественного гражданства, сотрудничество государств в области гражданства. Она разработана с учетом современных тенденций в развитии национального законодательства стран - членов Совета Европы и предлагает оптимальные решения многих проблем в области гражданства, возникающих у государств в результате политических изменений в Европе на рубеже 1980 - 1990-х гг. Конвенция не наносит ущерба положениям национального законодательства и международных договоров, более благоприятна для обеспечения прав человека в данной сфере. Конвенция является серьезным инструментом воздействия на те государства, чье законодательство в вопросах гражданства носит, прямо или косвенно, дискриминационный характер по отношению к некоренному населению.
Принятие нового акта вызвало политические и юридические дискуссии, так как нормы Законанепосредственно затрагивают статус человека в государстве, его взаимоотношения с последним. В институте гражданства отражены наиболее существенные политико-правовые, социальные, морально-нравственные и психологические связи и отношения, которые существуют между гражданином и государством.
Несомненное достижение Закона- норма о соотношении национального законодательства и международных договоров России, что развивает положениеч. 4 ст. 15Конституции РФ <1>. Государство, действуя во исполнение своих международно-правовых обязательств, наделяет человека, находящегося в пределах его юрисдикции, определенными правами и обязанностями, предусмотренными в актах международного права. Любой человек может воспользоваться преимуществами, вытекающими из норм международного права, через свое государство в качестве его гражданина. Общепризнанные нормы и принципы международного права, касающиеся вопросов гражданства, непосредственно не регулируют эти отношения. Они лишь устанавливают правовые рамки, в пределах которых каждое государство регулирует собственное гражданство, не затрагивая суверенитет другого государства.
--------------------------------
<1> См.: Варлен М.В. Новые аспекты института российского гражданства// Законность. 2002. N 12.
В Законедано следующее понятие гражданства: гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Можно было бы добавить - и ответственности. Ведь взаимная ответственность также присуща отношениям между гражданином и государством.
Институт гражданства является одним из элементов суверенитета Российского государства в целом. Согласно ст. 6Конституции РФ гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин России обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренныеКонституциейРФ. Гражданин не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.
Принятый Закон (ст. 3)легально определяет больше понятий, чем предшествующий. Это и "иностранный гражданин", и "лицо без гражданства", и "территория Российской Федерации", и "проживание".
Закон закрепляет общепризнанные принципы гражданства (ст. 4), что имеет важное значение для построения системы отечественного законодательства и для межгосударственных отношений по вопросам гражданства.
Однако вызывает сомнение трактовка двойного (множественного) гражданства: наличие у гражданина Российской Федерации гражданства одного или нескольких иностранных государств. Речь идет об институте многогражданства, т.е. наличии у человека нескольких гражданств. Смысл двойного гражданства - в снятии с гражданина двойных обязанностей, что может быть установлено только договором между государствами. В законодательстве большинства государств этот принцип не признается. Что и понятно, поскольку гражданство - это связь не только правовая, но и политическая, и обладание им дает человеку возможность реализовать все закрепленные законом политические права. Двойное гражданство порождает ряд практических проблем, ставит под сомнение прочность и неоспоримость связи, существующей между человеком и государством, а также множество других проблем правового, морального и экономического характера. Вместе с тем в Законепояснено, что российский гражданин, имеющий и иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин России. Кроме того, вч. ч. 1и2 ст. 62Конституции РФ закреплена возможность двойного гражданства для гражданина России: гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Правоведы приводят ряд убедительных аргументов в пользу двойного гражданства.
Во-первых, лица, обладающие двойным гражданством, получают возможность безвизового въезда в страну второго гражданства, а также во все иные страны, с которыми имеются соглашения о безвизовом въезде с государствами, гражданством которых обладает лицо.
Во-вторых, лица с двойным гражданством имеют более широкие права в сфере предпринимательства и трудоустройства, которые труднодоступны иностранцам.
В-третьих, наличие двойного гражданства в некоторых странах решает проблемы с медицинским обслуживанием и социальным обеспечением.
В-четвертых, в некоторых правопорядках вместе с получением гражданства приобретаются и льготы в налогообложении.
С точки зрения гражданина, к отрицательным сторонам двойного гражданства в некоторых странах следует отнести необходимость исполнения обязанности по несению военной службы, ряд ограничений в отношении занятия ряда государственных должностей, возможные проблемы в налоговой области, связанные с разницей в налоговом законодательстве, а также иные проблемы.
Работая над вопросами гражданства, авторы столкнулись с проблемой употребления различных терминов в российской правовой системе и правовых системах развитых европейских государств. Речь идет о таких понятиях, как двойное и множественное гражданство. В законодательстве большинства развитых европейских государств используется такой термин, как множественное гражданство. Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. оперирует такой же категорией, подразумевая под множественным гражданством обладание одним и тем же лицом одновременно гражданством двух и более государств. Если сопоставить определение двойного гражданства в российском Законеи определение множественного гражданства, которым оперирует Страсбургская конвенция, то мы не сможем найти различия в содержании определений. Мы считаем, что законодатель использовал более узкое понятие (двойное гражданство), хотя практическиКонституцияРФ употребляет аналогичный термин. Если бы вЗаконеиспользовался термин "множественное гражданство", то никакого противоречия междуКонституциейи Законом не было бы, кроме того, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации не запрещают лицу обладать только гражданством двух государств <1>.
--------------------------------
<1> См.: Блинов А.Б., Чаплин Н.Ю. Гражданство России: проблемы и перспективы.
Попытка разрешения проблемы двойного гражданства в одностороннем порядке в законодательстве отдельно взятого государства способна привести к коллизиям законодательств. Поэтому предпочтительнее делать это на двусторонней или многосторонней основе. Обращение к международной практике позволяет выделить три разновидности договоров, касающихся данной темы. Это договоры, направленные на урегулирование вопросов двойного гражданства, на его ликвидацию, и соглашения, которые устраняют не само двойное гражданство, а лишь его последствия.
Законв соответствии сКонституциейРФ исключил принцип гражданства Федерации и республик в ее составе. Оно провозглашается единым и равным независимо от оснований приобретения, что является основополагающим для статуса гражданина в нашем многонациональном государстве.
Гражданство в федеративных государствах имеет свои особенности. В федерациях наряду с единым общефедеральным гражданством возможно сохранение гражданства входящих в федерацию членов (субъектов). При этом федеральное гражданство рассматривается как первоначальное (основное) либо как производное (неосновное), а гражданство членов (субъектов) федерации соответственно как производное (неосновное) либо как основное (первоначальное). Сохранение гражданства членов (субъектов) федерации объясняется особенностями процесса образования федерации (на основе договора или на основе конституции) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности.
В Конституции РФ в ст. 6регулируются лишь отношения общефедерального гражданства, гражданства Российской Федерации, вч. ч. 1и2 ст. 62- отношения, связанные с возможностью гражданина Российской Федерации иметь двойное гражданство, и, наконец, согласноп. "в" ст. 71в ведении Российской Федерации находится гражданство в Российской Федерации. Таким образом, федеральнаяКонституциянепосредственно не говорит о гражданстве республик и других субъектов, входящих в состав Российской Федерации.
Положения ч. 1 ст. 6Конституции РФ, в соответствии с которыми приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации допустимы лишь в соответствии с федеральным законом, усиливаются конституционным установлением о том, что вопросы гражданства в Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а не в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и свидетельствуют о непризнанииКонституциейРФ гражданства у республик и у других субъектов Российской Федерации. Конституция РФ говорит о едином и равном гражданстве Российской Федерации независимо от оснований его приобретения.
О.Е. Кутафин, С.А. Авакьян, О.О. Миронов и другие авторы полагают, что КонституцияРФ устанавливает только одно, единое гражданство - гражданство Российской Федерации <1>. В то же время некоторые авторы считают, что формула "гражданство в Российской Федерации" (а именно предлог "в") не исключает наличия собственного гражданства у республик, входящих в состав Российской Федерации (Б.С. Эбзеев <2>, С.В. Каграманов <3>, А.Н. Головастикова <4>).
--------------------------------
<1> См.: Кутафин О.Е. Российское гражданство. М., 2003. С. 183; Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 1. М., 2005. С. 520 - 524; Миронов О.О. Гражданин Отечества. М., 2006. С. 86.
<2> См.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. С. 494.
<3> См.: Каграманов С.В. Институт гражданства в федеративном Российском государстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 23.
<4> См.: Головастикова А.Н. Комментарий к Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации". М., 2005. С. 41.
Как известно, конституции республик предусматривали институт республиканского гражданства. В некоторых республиках были приняты свои законы о гражданстве, в которых содержалось немало положений, противоречащих КонституцииРФ,ЗаконуРФ "О гражданстве Российской Федерации", нарушающих конституционные права и свободы граждан. В настоящее время положения о гражданстве республик исключены из текста конституций республик (за исключением конституций Республики Татарстан и Республики Тыва).
В то же время до недавних пор в большинстве республиканских конституций содержались нормы о республиканском гражданстве. Однако полномочия республик в составе Российской Федерации в сфере регулирования вопросов республиканского гражданства ограничены, и есть тенденция к их дальнейшему сокращению.
Кроме того, в практике федерального государственного строительства в России делается попытка убедить республики в составе Российской Федерации отказаться от института республиканского гражданства, которые в ряде республик привели к полной либо частичной нуллификации института республиканского гражданства. Так, в российской юридической литературе указывается, что в Карачаево-Черкесской Республике в процессе изменений и дополнений ее Конституции от 5 марта 1996 г., внесенных Законом от 27 мая 2003 г., из текста полностью изъято упоминание о республиканском гражданстве: по всему тексту словосочетание "гражданин Карачаево-Черкесской Республики" было заменено на новое: "гражданин Российской Федерации, проживающий на территории Карачаево-Черкесской Республики" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бекирова Ф.С. Конституционно-правовой статус Карачаево-Черкесской Республики как государства в составе Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 77.
Исключены упоминания о республиканском гражданстве из: Конституции Республики Адыгея (ред. от 29 июля 2002 г.), Конституции Республики Башкортостан (ред. от 3 декабря 2002 г.), Конституции Республики Дагестан (ред. от 10 июля 2003 г.), Конституции Республики Ингушетия (ред. от 1 августа 2001 г.), Конституции Республики Карелия (ред. от 5 июня 2006 г.), Конституции Республики Коми (ред. от 17 мая 2005 г.), Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) (ред. от 25 апреля 2006 г.). В указанные конституции взамен ранее содержавшихся понятий "гражданин Республики" введены иные: "каждый" либо "гражданин Российской Федерации".
Конституция Кабардино-Балкарии (ред. от 12 июля 2006 г.) содержит словосочетание "всех граждан Республики" лишь в преамбуле, в иных частях упоминание о республиканском гражданстве отсутствует <1>. Ж.И. Овсепян подчеркивает, что значительно сократилось число норм о республиканском гражданстве в Конституции Республики Кабардино-Балкария 1997 г. По этому поводу в научных исследованиях отмечается, что за восемь лет (с 1997 по 2005 г.) "гражданство республики, претерпев изменения, из конституционного института трансформировалось во фрагмент правовой действительности" <2>. Из Конституции исключены положения о том, что КБР "имеет свое гражданство", исключены также ст. 64, в которой республика гарантировала "своим гражданам защиту и покровительство", и ст. 65, согласно которой гражданин республики "может иметь гражданство иностранного государства" <3>. По оценкам исследователей, в Конституции Кабардино-Балкарии сохранилось лишь упоминание о понятии "гражданство Республики", однако фактически оно является не самостоятельным, а "производным", разновидностью гражданства Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Овсепян Ж.И. К вопросу о государствоведческой концепциигражданства.
<2> См.: Там же.
<3> См.: Мисрокова М. Коллизии законов о гражданстве РФ и республики в ее составе // Закон и право. 2005. N 6. С. 13 - 14.
Тем не менее в других республиках, например в Республике Татарстан, исходят из незыблемости утверждения, что институт республиканского гражданства является "важным компонентом конституционно-правового статуса республик" <1>. Институт республиканского гражданства по-прежнему закреплен: в Конституции Республики Тыва (ред. от 9 декабря 2006 г.), в Конституции Чеченской Республики (ред. от 23 марта 2003 г., ст. ст. 29 - 30, 36, и др.). В Конституции Республики Тыва даже сформулировано определение понятия "республиканское гражданство": гражданином республики является "гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики Тыва" (ст. 4).
--------------------------------
<1> См.: Курашвили К.Т. Федеральная организация Российского государства. М.: Компания "Спутник", 2000. С. 133.
Автор разделяет мнение Ж.И. Овсепян, которая считает, что "в постсоциалистический период в масштабах России государствоведческий аспект в исследованиях гражданства сводится уже к более узкой (но остро стоящей) проблеме" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Овсепян Ж.И. Указ. соч.
В целом можно сделать общее заключение, что на начало XXI столетия в России, с одной стороны, ставится проблема объема предоставления республикам в ее составе полномочий в сфере решения вопросов гражданства. С другой - проблема формулируется более узко: признавать ли вообще "внутреннее гражданство" либо упразднить с учетом того, что республики в составе Российской Федерации не обладают суверенитетом? Должно ли гражданство в России быть выражением государственности субъектов федеративного государственного устройства?
По мнению Ж.И. Овсепян, при определении перспектив практики государственного строительства РФ в части сохранения (либо упразднения) гражданства республик в составе Российской Федерации должна учитываться зарубежная практика <1>. Как свидетельствуют специалисты, в зарубежных федерациях также время от времени с большей или меньшей степенью остроты обсуждается вопрос о целесообразности сохранения "внутреннего гражданства - субъектов этих федераций наряду с общенациональным, общефедеральным гражданством, тем не менее, как отмечают российские ученые, во многих федеративных государствах каждый человек считается гражданином союза и одновременно - субъекта федерации (штата, провинции и т.д.). Например, в работе М.В. Баглая мы видим: "Практическое значение такого положения обусловлено тем, что в федеративных государствах существует разделение компетенции между союзом и субъектами федерации, вследствие чего имеются некоторые различия в правовых нормах между субъектами одной и той же федерации (например, в определении подсудности, сферы действия налогового, семейного, уголовного законодательства и т.д.)" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Овсепян Ж.И. К вопросу о государствоведческой концепциигражданства.
<2> См.: Баглай М.В. Гражданство в развитых и освободившихся странах. Понятие гражданства // Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 1999. С. 79.
Несомненно, права Ж.И. Овсепян, считающая, что "...в России практическая целесообразность российского гражданства находится в прямой зависимости от объема законодательных полномочий субъектов РФ, сферы ведения, позволяющей осуществлять оригинальное, отличное друг от друга законодательное воздействие по вопросам, находящимся за пределами компетенции федеральных органов государственной власти" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Овсепян Ж.И. К вопросу о государствоведческой концепциигражданства.
Исключен принцип почетного гражданства, распространявшийся на лиц, не являвшихся гражданами Российской Федерации, имевших выдающиеся заслуги перед Россией или мировым сообществом. Теперь для указанной категории лиц предусмотрен прием в российское гражданство без соблюдения обычных условий. Исходя из того что связь между гражданином и государством гражданства не прекращается на территории другого государства, в Законезакреплен принцип защиты граждан за пределами России.
Принципами гражданства России также названы: нелишение гражданства и права изменить его; особая защита прав детей Российским государством. В соответствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и Конвенцией о сокращении безгражданства одним из важнейших принципов является обязанность каждого государства принимать меры для сокращения числа апатридов на его территории. Данное положение реализовано в комментируемом Законе.
Основополагающим является приобретение гражданства по рождению. Закономпоследовательно реализуется "принцип права крови", согласно которому ребенок независимо от места рождения считается российским гражданином, если его родители являются гражданами России. В случае разного гражданства родителей вопрос решается так: если другой родитель - лицо без гражданства (признан безвестно отсутствующим), ребенок является российским гражданином независимо от места рождения; если другой родитель имеет иностранное гражданство, ребенок будет считаться российским гражданином при условии, что место рождения - Российская Федерация, или при ином решении этого вопроса он станет лицом без гражданства.
Сократился перечень оснований приема в гражданство: исчерпало себя его признание, вместо приобретения гражданства в порядке регистрации закреплен прием в общем и упрощенном порядке.
Общий порядок предусматривает проживание на территории страны в течение пяти лет непрерывно. Помимо увеличения срока проживания законом вводятся следующие условия: наличие законного источника средств к существованию; отказ от имеющегося иного гражданства; обязательство соблюдать Конституциюи законодательство Российской Федерации; владение русским языком. Наличие таких условий дает право характеризовать данное основание как натурализацию.
Лицо, претендующее на российское гражданство, должно законно находиться на территории государства, т.е. получить вид на жительство. Вид на жительство - это документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в России, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Срок проживания на территории России считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы нашего государства не более чем на три месяца в течение одного года.
Для того чтобы получить вид на жительство, необходимо получить разрешение на временное проживание на территории России, так как в течение срока действия указанного разрешения и при наличии законных оснований лицу по его заявлению может быть выдан вид на жительство. Разрешение на временное проживание выдается иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ. Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством РФ по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан и лиц без гражданства. Срок действия разрешения на временное проживание - три года.
Без учета утвержденной Правительством РФ квоты разрешение на временное проживание может быть выдано только отдельным категориям иностранных граждан. В их число входят те, кто родился на территории РСФСР и состоял в гражданстве СССР или родился в России; а также признанные нетрудоспособными и имеющие дееспособных сына или дочь - граждан России; состоящие в браке с гражданином России, имеющие место жительства в России; осуществляющие инвестиции в России в размере, установленном правительством РФ. Для получения разрешения на временное проживание лицу следует обратиться в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, или в дипломатическое представительство (консульское учреждение) Российской Федерации. Решение соответствующим органом принимается в шестимесячный срок.
Отказ иностранному гражданину в выдаче разрешения на временное проживание либо аннулирование разрешения возможны в случае, если лицо: выступает за насильственное изменение основ конституционного строя России, иными действиями создает угрозу безопасности Российскому государству или его гражданам; своими действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; ранее подвергалось административному выдворению за пределы России либо депортации; представило поддельные или подложные документы либо сообщило о себе заведомо ложные сведения; осуждено либо имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления; привлекалось к административной ответственности за нарушение режима пребывания (проживания) иностранных граждан в России; не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в России в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства; по истечении трех лет со дня въезда не имеет в России жилого помещения на основаниях, предусмотренных российским законодательством; находится за пределами России более шести месяцев; заключило брак с российским гражданином, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным; является больным наркоманией либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих.
В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину или лицу без гражданства по его заявлению может быть выдан вид на жительство, дающий право на постоянное проживание в Российской Федерации. До получения вида на жительство лицо обязано прожить в России не менее одного года на основании разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается на пять лет. Основания к отказу в выдаче либо аннулирования вида на жительство те же, что и в случае отказа в выдаче разрешения на временное проживание. Вид на жительство содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавита), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина, номер и дату принятия решения о выдаче документа, срок его действия, наименование органа исполнительной власти, его выдавшего. Порядок выдачи вида на жительство и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением, а также порядок перерегистрации вида на жительство утверждаются Правительством РФ.
Требование срока проживания может быть сокращено в отношении отдельных категорий лиц. К ним относятся те, кто состояли в прошлом в гражданстве СССР; находятся в браке с российским гражданином не менее трех лет; имеют несовершеннолетнего ребенка - российского гражданина; обладают высокими достижениями в области науки, техники и культуры, а также профессией или квалификацией, представляющей интерес для Российского государства; признаны беженцами либо получили политическое убежище на территории Российской Федерации.
В основе упрощенного порядка приобретения российского гражданства лежит социальная связь заинтересованного лица (либо его родственников) с Россией. Так, без соблюдения условий проживания и отказа от прежнего гражданства иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие восемнадцатилетнего возраста и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлением о приеме в российское гражданство, если они родились на территории РСФСР и состояли в прошлом в гражданстве СССР либо имеют хотя бы одного из родителей, состоящего в российском гражданстве. Дети российских граждан также принимаются в российское гражданство без соблюдения вышеуказанных условий. Таким образом, Закономпредоставляется максимальная возможность для сохранения юридической связи с родиной большинству соотечественников и создаются для этого наиболее благоприятные условия.
Подлинно демократично и гуманно положение Закона, предусматривающее возможность восстановления в российском гражданстве лиц, ранее в нем состоявших. По сути, это сохранение права на приобретение гражданства без требования полного срока проживания. Известны многочисленные случаи восстановления в гражданстве лиц, ранее потерявших его в связи с событиями, носящими как внутренний, так и международный характер.
Предусмотрены и условия отказа в приеме в гражданство. К прежней формуле добавлены следующие основания: если лицо, ходатайствующее о приеме в российское гражданство, в течение пяти лет, предшествующих обращению, выдворялось из Российской Федерации в соответствии с федеральным законом; использовало подложные документы или сообщило ложные сведения; состоит на военной службе, на службе в органах безопасности или правоохранительных органах иностранного государства; имеет неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления, признаваемого российским законодательством, на территории России и за ее пределами; осуждено или отбывает наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые федеральным законом; не имеет законного источника средств к существованию.
Последнее основание приобретения гражданства, закрепленное законом, - это выбор гражданства при изменении государственной принадлежности территории. При изменении Государственной границы РФ Законпредусматривает оптацию. В этом случае лица, проживающие на территории, изменившей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства в порядке и сроки, определяемые международным договором. Таким образом, оптация регулируется как внутренним законодательством России, так и международными договорами и соглашениями. Возможность выбора гражданства вытекает из международно-правовой договоренности государств.
Обоснованно сокращен перечень оснований прекращения гражданства. К нему относятся оптация и выход из гражданства в общем и упрощенном порядке. Упрощенный порядок предусмотрен для лица, проживающего на территории иностранного государства. В выходе из гражданства может быть отказано в одном из трех случаев: при наличии неисполненных обязательств перед государством; привлечении в качестве обвиняемого по уголовному делу либо вступлении в законную силу обвинительного приговора суда; отсутствии иного гражданства и гарантий его приобретения.
Порядок отмены решений по вопросам гражданства, ранее являвшийся основанием прекращения гражданства, выделен в Законе в отдельную главу. Такие решения подлежат отмене, если в судебном порядке будет установлено, что они были приняты на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Отмена решения по вопросам гражданства осуществляется президентом России или иным полномочным органом, ведающим делами о гражданстве и принявшим такое решение. Здесь действует общеюридическое правило признания соглашения ничтожным с момента его заключения.
Глава VЗакона касается гражданства недееспособных лиц и детей при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей. Положения этой главы направлены на защиту прав ребенка и недееспособного лица и недопущение увеличения числа лиц без гражданства.
В Законеустанавливаются перечень и полномочия государственных органов, ведающих вопросами гражданства. К ним относятся Президент РФ, МВД РФ и МИД РФ. Президент традиционно решает вопросы: приема в гражданство; восстановления в гражданстве; выхода из гражданства; отмены решений по вопросам гражданства. Также Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве. Ранее Министерство внутренних дел России и его территориальные органы осуществляли следующие полномочия: определяли наличие гражданства у лиц, проживающих на территории России, и принимали от них заявления по вопросам гражданства; проверяли факты и документы, представленные для обоснования заявлений; направляли Президенту заключения на данные заявления, документы и материалы; исполняли принятые Президентом решения по вопросам гражданства; оформляли гражданство. Ныне порядок изменился, функции переданы миграционным органам. Министерство иностранных дел Российской Федерации, дипломатические представительства (консульские учреждения) осуществляют аналогичные функции, но в отношении лиц, проживающих за пределами России.
Особо отметим, что с шести месяцев до года увеличен срок рассмотрения поданных заявлений компетентными органами, отменена такая форма обращения, как ходатайство.
Достаточно подробно Закономзакреплен порядок обжалования решений по вопросам гражданства. В судебном порядке можно обжаловать отклонение заявления по вопросам гражданства. А отказ в рассмотрении заявления по вопросам российского гражданства и иные нарушающие порядок производства по делам о гражданстве и порядок исполнения решения по вопросам гражданства действия должностных лиц могут быть обжалованы вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо в суд. Споры между родителями, между родителем и опекуном (попечителем) о гражданстве ребенка и недееспособного лица разрешаются в судебном порядке исходя из интересов ребенка и недееспособного лица.
Однако некоторые вопросы - условия приобретения гражданства (законный источник средств к существованию, знание русского языка), а также порядок подачи заявлений по вопросам гражданства - требуют детальной регламентации. Поэтому Закономпредусматривается принятие положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства, которое будет утверждено Президентом РФ. В положении подробно будут отражены вопросы, касающиеся порядка приобретения и прекращения гражданства с целью единообразного исполнения Закона всеми органами и должностными лицами. Так же, как регламентируется порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание <1> и вида на жительство <2>. Тем самым будут защищены права российских граждан, иностранцев и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Положениео выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. N 789.
<2> См.: Положениео выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. N 794.
Порядок приобретения гражданства Российской Федерации отдельными категориями лиц, прежде всего гражданами бывшего СССР, проживавшими и проживающими в государствах, входивших в состав СССР, в Законео гражданстве 2002 г. не был учтен. Указанные граждане, переехавшие в Российскую Федерацию на постоянное жительство, были зарегистрированы по месту жительства и пользовались всеми социальными и экономическими правами, могли участвовать в выборах в органы местного самоуправления, проводимых на территории Российской Федерации. После принятия Федеральногозаконаот 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" значительное число таких граждан оказались лишенными вида на жительство, поскольку ранее действовавшим законодательством на них был распространен режим пребывания и проживания на территории Российской Федерации, установленный для российских граждан. Федеральныйзакон"О гражданстве Российской Федерации" 2002 г. не в полной мере учел эту ситуацию. Как следствие, приобретение российского гражданства лицами, имевшими гражданство СССР и не один год законно проживающими на территории Российской Федерации, было необоснованно затруднено.
Анализ поступивших в приемную Совета Федерации обращений граждан за девять месяцев правоприменительной практики в рамках этого Законапоказал, что наряду с учетом международного опыта и европейских стандартов в области гражданства, устранением необоснованного либерализма в этом вопросе не удалось избежать ряда существенных просчетов, что отрицательно сказалось на социальной защищенности отдельных групп населения Российской Федерации и некоторых категориях иностранных граждан (лиц без гражданства), выходцев из бывших республик СССР <1>.
--------------------------------
<1> Если во втором полугодии 2002 г. было рассмотрено 72 обращения по вопросам, связанным с оказанием содействия в обмене паспорта, получении вида на жительство или гражданства Российской Федерации, то только за первые три месяца 2003 г. таких обращений рассмотрено 93. За этот же период количество такого рода обращений, направленных для принятия мер из приемной Совета Федерации в МВД РФ, возросло практически вдвое (См.: Мезенцева А. Новое в законодательстве о гражданстве РФ// Законность. 2004. N 2).
В апрельском ОбращенииГосударственной Думы "К Президенту РФ В.В. Путину о ситуации, сложившейся после принятия Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" 2003 г. указывалось на то, что в результате принятия этогоЗаконатысячи военнослужащих Вооруженных Сил РФ и членов их семей лишились гражданства Российской Федерации. В подобном положении оказались также граждане, уволенные с военной службы, в том числе проходившие военную службу по призыву, и члены их семей. В общей сложности в результате принятияЗаконаи признания утратившей силуст. 13Закона РФ от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" гражданства лишились более 20 млн. человек, которые до 1 июля 2002 г. считались гражданами России по признанию или по рождению.
Реакцией на сложившуюся ситуацию стал Федеральный законот 11 ноября 2003 г. N 151-ФЗ, которым были внесены существенные изменения.
Прежде всего он вносит изменения и дополнения в ст. 12Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", регулирующую процедуры приобретения гражданства Российской Федерации по рождению.
Согласно прежней редакции п. "г" ст. 12ребенок, который родился на территории Российской Федерации и у которого оба родителя, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, приобретает российское гражданство, если государства, гражданами которых являются родители, не предоставляют свое гражданство.
В новой редакции появилось уточнение - "оба его родителя или единственный его родитель".
Статья 13, касающаяся приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке, дополняется в п. "а"нормой о том, что срок проживания на территории Российской Федерации для лиц, прибывших в Российскую Федерацию до 1 июля 2002 г. и не имеющих вида на жительство, исчисляется со дня регистрации по месту жительства. Соответственно из ч. 2 исключаютсяп. п. "а"-"в", поскольку субъекты, перечисленные в этих пунктах (лицо, рожденное на территории РСФСР и имевшее в прошлом гражданство СССР; лицо, состоящее в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет; нетрудоспособное лицо, имеющее дееспособных сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет и имеющих гражданство Российской Федерации), выводятся из круга субъектов, принимаемых в гражданство Российской Федерации в общем порядке.
Федеральный закон"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон"О гражданстве Российской Федерации" в целях либерализации действующего порядка получения гражданства закрепил, что граждане бывшего СССР, родившиеся на территории РСФСР, приобретают российское гражданство не в общем, как было ранее, а в упрощенном порядке, без соблюдения условия о сроке проживания, установленногоп. "а" ч. 1 ст. 13Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации".
В новой ч. 4 ст. 13Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" предусматривается возможность приобретения российского гражданства гражданами государств, входивших в состав СССР, проходящими не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях или в органах. Указанные лица вправе обратиться с заявлением о приеме в российское гражданство в общем порядке без соблюдения условия о сроке проживания и без представления вида на жительство.
Прием в российское гражданство без соблюдения условия о сроке проживания и без представления вида на жительство предусматривается и для нетрудоспособных лиц, прибывших в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированных по месту жительства в Российской Федерации до 1 июля 2002 г.
В упрощенном, а не в общем порядке, как это было установлено в предыдущей редакции Закона, принимаются теперь в российское гражданство лица, проживающие в Российской Федерации, которые не менее трех лет состоят в браке с гражданами Российской Федерации или являются нетрудоспособными лицами, имеющими совершеннолетних и дееспособных детей - граждан Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мезенцева А. Новое в законодательстве о гражданстве РФ// Законность. 2004. N 2.
Соответственно изменена и редакция ст. 14, посвященной приему в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке.
Изменение ее ч. 1 заключается в том, что если ранее гражданство Российской Федерации без условия о сроке проживания согласно п. "а"имели право получить иностранные граждане, лица без гражданства, имеющие хотя бы одного нетрудоспособного родителя, обладающего гражданством Российской Федерации, то сейчас признак "нетрудоспособности" исключен, и эта норма относится ко всем родителям, независимо от того, трудоспособны они или нет.
В новой редакции ст. 14 упрощенный порядок получения российского гражданства предусмотрен для ветеранов Великой Отечественной войны, имевших гражданство бывшего СССР и проживающих на территории Российской Федерации (ч. 5). Они получают российское гражданство без соблюдения условий о сроке проживания, законном источнике средств к существованию, отказе от иного гражданства, владении русским языком.
Рассматриваемый Закон в новой ч. 4 ст. 14устанавливает переходный период, в течение которого бывшие граждане СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации, могут быть приняты в российское гражданство в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания, требований об источнике средств к существованию, владении русским языком, а также без представления вида на жительство, если они до 1 января 2006 г. заявят о своем намерении приобрести гражданство Российской Федерации.
В целях создания условий для притока в Российскую Федерацию квалифицированных специалистов, для лиц, окончивших средние специальные или высшие учебные заведения в Российской Федерации и являющихся гражданами государств, входивших в состав СССР, предусмотрен упрощенный порядок приема в российское гражданство (п. "в" ч. 1 ст. 14).
Федеральный закон"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон"О гражданстве Российской Федерации" исключает из оснований отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации(ст. 16)такое основание, как отсутствие законного источника средств к существованию на день обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или в течение пяти лет непрерывного проживания на территории Российской Федерации, если иной срок проживания на территории Российской Федерации, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, не установлен этим Федеральнымзаконом.
В предыдущей редакции Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" в ст. 29указывалось, что при наличии обстоятельств, предусмотренных вст. 16, Президент РФ в исключительных случаях вправе рассмотреть вопрос о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в российском гражданстве. Теперь слова "исключительных случаях" исключены из этой нормы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мезенцева А. Новое в законодательстве о гражданстве РФ// Законность. 2004. N 2.
Федеральный закон"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон"О гражданстве Российской Федерации" дополняетч. 4 ст. 32, уточняя, что заявление об изменении гражданства ребенка или недееспособного лица подается его родителями или другими законными представителями по месту жительства заявителя либо по месту жительства ребенка или недееспособного лица.
В ст. 35 "Порядок и сроки принятия решений по вопросам гражданства Российской Федерации" срок в один год со дня подачи заявления и всех необходимых документов, установленный ч. 2для рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации и принятия решений о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке, распространен теперь и на принятие решений о выходе из гражданства Российской Федерации.
Соответственно и срок, предусмотренный ч. 4 ст. 35(6 месяцев) для рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации и принятия решений о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, тоже распространен на случаи выхода из гражданства.
Федеральным законом"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"ч. 3 ст. 35Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" изложена в новой редакции, в которой более четко прописаны случаи, в каких решения о приеме в гражданство Российской Федерации и выходе из гражданства Российской Федерации принимаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, и его территориальными органами, а в каких - федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел и дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, находящимися за пределами России.
Так, теперь к компетенции федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, и его территориальных органов относятся решения о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из него в упрощенном порядке в соответствии со ст. 14,ч. 3 ст. 19ич. 3 ст. 26Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации". Решения же о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из него в упрощенном порядке в соответствии сч. ч. 1и6 ст. 14,ч. ч. 2и3 ст. 19ич. 3 ст. 26Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" принимаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, и дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, находящимися за пределами Российской Федерации.
Можно в полной мере разделить мнение А. Мезенцева о том, что Федеральный закон"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон"О гражданстве Российской Федерации" решил ряд важных проблем, возникших в ходе правоприменительной практики. Он позволяет создать дополнительные льготные условия бывшим гражданам СССР для приобретения российского гражданства и будет способствовать снижению социального напряжения в обществе <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мезенцева А. Новое в законодательстве о гражданстве РФ// Законность. 2004. N 2.
В Федеральный закон"О гражданстве Российской Федерации" 2002 г. Федеральнымзакономот 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ были внесены изменения, касающиеся процедуры подачи заявления о приеме в гражданство Российской Федерации, восстановлении в гражданстве Российской Федерации или выходе из гражданства Российской Федерации, а также при определении гражданства Российской Федерации по заявлениям заинтересованных лиц на территории Российской Федерации - указано, что в этих случаях взимается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
В Федеральный закон"О гражданстве Российской Федерации" 2002 г. Федеральнымзакономот 18 июля 2006 г. N 121-ФЗ были внесены существенные изменения, в частности по вопросу об органах, участвующих в производстве по делам о гражданстве. Органы, ведающие вопросами внутренних дел, были заменены на органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.
Федеральным закономот 1 декабря 2007 г. N 296-ФЗ вч. 4 ст. 14Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" был изменен срок с 1 января 2008 г. до 1 января 2009 г. для подачи иностранными гражданами и лицами без гражданства, имевшими гражданство СССР, прибывшими в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированными по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившими разрешение на временное проживание в Российской Федерации или вид на жительство, для принятия в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, заявлений о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.
Федеральным закономот 4 декабря 2007 г. N 328-ФЗ, вч. 4 ст. 13Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", касающейся процедур приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке, был изменен круг субъектов, имеющих право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения условий о сроке проживания и без представления вида на жительство <1>.
--------------------------------
<1> Слова "..., воинских формированиях или в органах" были заменены словами "или воинских формированиях".
Федеральным закономот 1 октября 2008 г. N 163-ФЗ вст. 14Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ внесены дополнения следующего содержания:
"7. Иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие регистрацию по месту жительства на территории субъекта Российской Федерации, выбранного ими для постоянного проживания в соответствии с Государственной программойпо оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, могут быть приняты в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренныхпунктами "а","в"и"д" части первой статьи 13настоящего Федерального закона".
Примерами важных для регулирования института гражданства будут правовые позиции Конституционного Суда РФ. К ним можно отнести Определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 118-О"По жалобе гражданки Даминовой Светланы Рашидовны на нарушение ее конституционных прав пунктом "а" части первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" <1>; от 24 мая 2005 г.N 235-О"По жалобе гражданки Ахметзяновой Залмиры Вадутовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 13 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" и частью первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" <2>; от 8 ноября 2005 г.N 402-О"Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Фатуллаевой Галины Васильевны на нарушение ее конституционных прав частью четвертой статьи 14 Федерального закона"О гражданстве Российской Федерации" <3>; от 23 мая 2006 г.N 184-О"Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Петрова Бориса Тимофеевича на нарушение его конституционных прав Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации"; от 18 июля 2006 г.N 341-О"Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Республики Узбекистан Барышевой Татьяны Васильевны на нарушение ее конституционных прав Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации", а также иными нормативными правовыми актами по вопросам приобретения гражданства Российской Федерации и правового положения иностранных граждан в Российской Федерации"; от 19 апреля 2007 г.N 318-О-О"Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Украины Пузикова Владимира Дмитриевича на нарушение его конституционных прав положением части первой статьи 44 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации"; от 26 января 2007 г.N 25-О"Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Климановой Тамары Петровны на нарушение ее конституционных прав положениями Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации"; от 16 января 2007 г.N 250-О-П"Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Новиковой Валентины Михайловны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 13 и частью второй статьи 19 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", частью второй статьи 43 и частью первой статьи 44 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" <4>.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2005. N 22. Ст. 2196.
<2> См.: СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3202.
<3> См.: Вестник Конституционного Суда РФ. N 3. 2006 (Особое мнение).
<4> См.: Вестник Конституционного Суда РФ. N 3. 2007.
Однако резервы совершенствования Федерального закона"О гражданстве Российской Федерации" не исчерпаны, о чем убедительно свидетельствует правоприменительная практика по вопросам российского гражданства <1>. Всегда актуальной остается задача последовательного соблюдения и эффективной защиты прав личности, вытекающих из требований закона <2>.
--------------------------------
<1> См.: Миронов О.О. Гражданин Отечества. М., 2006. С. 148 - 180.
<2> См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности.
studfiles.net
Учебные вопросы:
1. Понятие, сущность и принципы гражданства Российской Федерации.
2. Основания и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.
3. Государственные органы по делам гражданства РФ.
4. Правовое положение иностранных граждан, беженцев и вынужденных переселенцев. Право на политическое убежище.
Характерным признаком государства является установление института гражданства (подданства). Наличие гражданства влечет за собой многочисленные правовые последствия для данного человека, и в частности определяет объем прав и свобод, которыми он пользуется в государстве.
Под гражданством в науке конституционного права понимают устойчивую правовую связь физического лица с определенным государством, в силу которой на данное лицо распространяется суверенная государственная власть, как в пределах данного государства, так и вне его границ.
Правовая принадлежность человека к тому или иному государству - это юридическое состояние лица, в силу которого оно обладает определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных законодательством данного государства, и может пользоваться его защитой и покровительством.
Конституция РФ 1993 года, закрепив институт гражданства Российской Федерации, включила его в содержание главы 1, устанавливающей основы конституционного строя. Это указывает на значимость данного института для государства и его граждан.
В ст.6 Конституции РФ установлено: "1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. 2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. 3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его".
Нормы института гражданства содержатся и в главе 2, закрепляющей права и свободы человека и гражданина. В ст.61 Конституции РФ закреплено принципиальное положение о том, что гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.
Впервые в истории конституционного законодательства России в Конституции РФ 1993 года закреплен институт двойного гражданства. В ст.62 Конституции РФ устанавливается: "Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации".
Конституционные основы института гражданства развиваются и конкретизируются в Законе РФ "О гражданстве..." от 28 ноября 1991 г., с последующими изменениями. В тексте Преамбулы Закона подчеркивается, что он призван обеспечить осуществление норм и принципов международного права и Конституции, относящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоприятных условий для каждого гражданина, защиту и покровительство граждан, находящихся за пределами Российской Федерации.
В первой главе Закона о гражданстве сформулированы принципы российского гражданства.
1. Право каждого на гражданство. Сущность этого принципа состоит в том, что каждый человек в Российской Федерации, независимо от каких бы то ни было условий, имеет право на гражданство, включая граждан иностранных государств и лиц без гражданства, которые могут приобрести гражданство Российской Федерации в установленном законом порядке.
2. Запрет на лишение гражданства и права его изменить. Данный принцип является новым в институте гражданства. Предшествующие законы о гражданстве предусматривали возможность такого лишения. Так, в соответствии с Законом о гражданстве СССР 1978 г. в исключительных случаях допускалась возможность лишения советского гражданства, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР.
Конституция РФ, Закон о гражданстве не только закрепили положение о том, что никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство, но, и включили эту норму в содержание основ конституционного строя, что влечет за собой повышенную правовую защиту этого принципа.
3. Недопустимость выдачи гражданина РФ иностранному государству. Как уже отмечалось, этот принцип сформулирован в ст.61 Конституции РФ. В ст.1 п.3 Закона о гражданстве он сформулирован иначе, чем в Конституции: гражданин РФ не может быть выдан другому государству иначе как на основании закона или международного договора. Данное положение вытекает из общеправового принципа ответственности гражданина перед своим государством. В силу этого гражданин РФ, совершив правонарушение за границей, подлежит ответственности по законам Российской Федерации.
4. Недопустимость высылки гражданина РФ за ее пределы. Конституция закрепила этот принцип в ст.61. Предшествующее законодательство и ранее не устанавливало возможности высылки, хотя в истории нашего государства такие случаи были. Принцип глубоко гуманен и означает, что ни при каких условиях человек не может быть лишен Родины.
5. Равенство гражданства. Этот принцип также закреплен в ст.6 Конституции РФ и включен в содержание основ конституционного строя. Он означает равенство всех граждан в правах, свободах и обязанностях, независимо от оснований приобретения гражданства.
6. Единство гражданства. Принцип обусловлен федеративным характером национально-государственного устройства России, в которой наряду с общефедеральным гражданством существует гражданство республик как субъектов Федерации. Он закреплен также в ст.6 Конституции РФ и означает, что каждый гражданин республики в составе Российской Федерации одновременно является гражданином России.
Статья 71 пункт "в" Конституции РФ относит гражданство Российской Федерации к ведению Российской Федерации. Обязательным условием для приобретения гражданства субъекта Федерации является постоянное или преимущественное проживание на его территории.
7. Допущение двойного гражданства. Ранее действовавшие законодательства СССР и РСФСР запрещали возможность двойного гражданства. Закон о гражданстве 1991 г. устанавливал, что приобретение гражданства России иностранным гражданином возможно только при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором.
В ст.3 Закона устанавливалось, что гражданину РФ может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор. Статья 62 Конституции РФ 1993 года внесла серьезные коррективы, установив, что "гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации".
Необходимо подчеркнуть, что наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст.62 п.2 Конституции РФ).
8. Сохранение гражданства РФ лицами, проживающими за границей. Статья 4 Закона устанавливает, что проживание гражданина Российской Федерации за пределами государства не прекращает его гражданства.
9. Защита государством граждан РФ за границей. Как отмечалось, наличие гражданства ведет за собой защиту и покровительство со стороны государства, как на его территории, так и за его пределами. Данный принцип, закрепленный в ст.61 Конституции РФ, развивается в ст. 5 Закона о гражданстве, в которой устанавливается, что государственные органы РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами РФ, международными обычаями, защищать их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан России.
10. Сохранение гражданства при заключении и расторжении брака. Статья 6 Закона о гражданстве устанавливает, что заключение или расторжение брака гражданином РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменение гражданства. Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства другого супруга. Расторжение брака не влечет за собой изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.
11. Сокращение безгражданства. На территории Российской Федерации проживает категория лиц, именуемых лицами без гражданства. Основываясь на гуманизме и общей направленности международно-правовых актов в этой области, в частности Конвенции о сокращении безгражданства 1961г., статья 7 Закона о гражданстве устанавливает, что Российская Федерация поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства.
Кроме этих принципов в первой главе Закона о гражданстве нашли свое закрепление и другие положения, имеющие общеправовой характер и назначение. В частности, статья 8 Закона вводит институт почетного гражданства. Согласно этой статье лицам, не являющимся гражданами РФ и имеющим выдающиеся заслуги перед РФ или мировым сообществом, может быть с их согласия предоставлено почетное гражданство РФ. Почетные граждане пользуются всеми правами граждан РФ в соответствии с Положением о почетном гражданстве РФ.
При решении вопросов гражданства кроме национального законодательства часто применяются международные договоры РФ. В этой связи Закон устанавливает приоритет международного договора РФ.
studfiles.net
в СССР и РСФСР
А) Правовое регулирование института гражданства в РСФСР
с 1917 по 1922 г.
Институт гражданства относится к числу наиболее фундаментальных институтов конституционного права, является важнейшей составляющей основ правового статуса человека в любом государстве.
В России этот институт возник с момента образования первой республики, и дальнейшее его развитие отличалось значительным своеобразием. Поэтому представляется необходимым проследить процесс эволюции данного института в нашей стране начиная с 1917 г. Однако прежде, чем перейти к анализу конкретных нормативно-правовых положений, представляется необходимым рассмотреть вопрос периодизации этого исторического процесса.
В науке конституционного права нет единой периодизации развития законодательства о гражданстве на территории бывшего СССР. В известной степени институт гражданства выступает преемником по отношению к институту подданства. Однако в Российской империи этот институт отличался значительным своеобразием, не получившим преемственного развития в институте советского гражданства, поэтому он требует отдельного историко-правового исследования и не рассматривается в данной работе.
Историю развития законодательства о гражданстве, используя классификацию А.В. Мещерякова <1>, можно разделить на следующие этапы:
--------------------------------
<1> См.: Мещеряков А.В. Развитие теории советского гражданства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1985.
1) октябрь 1917 г. - август 1938 г.:
а) октябрь 1917 г. - октябрь 1924 г.;
б) октябрь 1924 г. - август 1938 г.;
2) август 1938 г. - декабрь 1978 г.;
3) с декабря 1978 г.
В.В. Полянский <1>, наоборот, взял за точку отсчета принятие КонституцииСССР:
--------------------------------
<1> См.: Полянский В.В. Советское гражданство. Куйбышев, 1985. С. 54 - 61.
октябрь 1917 г. - декабрь 1922 г.;
декабрь 1922 г. - декабрь 1936 г.;
декабрь 1936 г. - октябрь 1977 г.;
с октября 1977 г.
По мнению автора, должна быть дана следующая периодизация:
октябрь 1917 г. - декабрь 1922 г.;
декабрь 1922 г. - август 1938 г.;
август 1938 г. - май 1990 г.;
с мая 1990 г. до настоящего времени.
Началом первого этапа в развитии законодательства о гражданстве, несомненно, является октябрь 1917 г. С этой даты начинается не только история развития законодательства о гражданстве, но и история нового государства на территории бывшей Российской империи.
Первый основополагающий документ - ДекретВЦИК от 10 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" <1>. В нем было сказано, что все ранее существовавшие в России сословия и сословные деления граждан, а также сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины упраздняются. Уничтожаются все звания, титулы, чины и прочие наименования, и устанавливается одно, равное для всех наименование - гражданин Российской Республики.
--------------------------------
<1> См.: СУ РСФСР. 1917. N 3. Ст. 31.
Это был первый прогрессивный акт нового государства по вопросам гражданства, уничтоживший оставшееся от феодально-сословного периода социально-политическое деление российского общества.
В первые годы существования нового государства процедура установления советского гражданства не получила законодательной регламентации. До 1924 г. вопросы гражданства регулировались законодательством РСФСР. Советское законодательство о гражданстве касалось только вопросов принятия иностранцев в советское гражданство, лишения советского гражданства и выхода из него.
Законодательной базой, на основе которой появились и получили свое развитие правовые нормы, регулирующие приобретение гражданства, была норма КонституцииРСФСР 1918 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582.
В ней указывалось, что исходя из принципа солидарности трудящихся всех наций Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика "предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства" (ст. 20). Все это являлось отражением так называемого пролетарского интернационализма, согласно которому российскому рабочему иностранец пролетарского происхождения был ближе и роднее, чем собственный помещик или кулак.
Классовое неравенство наложило свой отпечаток на значительную часть последующего законодательства советской власти о гражданстве. Необходимо отметить еще одну характерную черту советского законодательства рассматриваемого периода о гражданстве - стремление сблизить трудящегося иностранца с советским гражданином, выражавшееся:
1) в предоставлении трудящемуся иностранцу политических прав;
2) в установлении упрощенного порядка приема в гражданство трудящихся иностранцев.
Это объяснялось наличием в то время на советской территории больших масс иностранцев, попавших на эту территорию во время войны и революции, вполне советски настроенных и принадлежащих к пролетариату и крестьянству. Многие из них сражались в рядах Красной армии, и каждая советская республика считала своими гражданами всех советских граждан, находившихся в ее пределах, и отличала граждан других республик от своих только в случае желания заинтересованного лица. В редких встречавшихся на практике случаях это выражалось в специальных отметках в удостоверявших личность документах в соответствии с Циркуляром НКВД РСФСР 1921 г.
Более подробно порядок перехода иностранцев в советское гражданство определял ДекретВЦИК от 5 апреля 1918 г. "О приобретении прав российского гражданства". По этомуДекретукаждый иностранец, проживающий в РСФСР, мог приобрести российское гражданство. Для этого ему было необходимо подать заявление в местный Совет, где указывались род занятий и сведения о том, что он не подвергался судебному преследованию за уголовно наказуемые на территории РСФСР деяния. К заявлению прилагалось удостоверение личности заявителя. По окончании рассмотрения данных документов местным Советом выдавалось удостоверение о приобретении российского гражданства.
В исключительных случаях допускалось принятие в гражданство РСФСР иностранцев, находящихся в момент подачи заявления за пределами Российской республики. В таких случаях заявления подавались на имя председателя ВЦИК и рассматривались ВЦИК.
Формулировка выдаваемого удостоверения дает основание считать, что данный Декретзакрепляет не институт принятия в гражданство, а институт приобретения гражданства.
Строго говоря, принципиальной юридической разницы между принятием и приобретением, конечно, нет. Вопрос скорее в морально-психологической оценке, отношении к данному акту со стороны заинтересованного физического лица. Когда речь идет о принятии, то подтекстом данного действия звучит оказание милости со стороны государства. Оно хочет - принимает, а не хочет - не принимает. Когда же используется термин "приобретение", то акценты меняются. Здесь в подтексте звучит свобода выражения физическим лицом своей воли: хочу - приобретаю, а не хочу - не приобретаю.
Переводя эту проблему в политическую плоскость, можно заметить, что в термине "принятие в гражданство" более ярко выражен авторитарный характер государства, а приобретение гражданства хотя с юридической точки зрения и остается двусторонним актом, но звучит более нейтрально.
В развитие этого ДекретаСНК РСФСР издал 22 августа 1921 г. новыйДекрет"О принятии иностранцев в российское гражданство" <1>.
--------------------------------
<1> См.: СУ РСФСР. 1918. N 31. Ст. 405.
Новый Декретсодержал ряд положений, из которых следует, что советское законодательство предусматривает не приобретение прав гражданства, а принятие в гражданство.
ДекретСНК устанавливал, что вопросы принятия в российское гражданство теперь находятся в компетенции губернских исполнительных комитетов. В том случае, если иностранец принадлежит к рабочему классу и не пользующемуся чужим трудом крестьянству, он принимается в гражданство местными Советами без всяких формальностей. В процедуру принятия в гражданство входила подписка, которую давали лица, принимаемые в гражданство, о том, что они "обязуются уважать и защищать от всяких посягательств установленныйКонституциейгосударственный строй РСФСР".
Декретомот 22 августа 1921 г. вопрос о гражданстве детей разрешался следующим образом: "При переходе в российское гражданство обоих супругов дети моложе 18 лет следуют гражданству родителей. При разногражданстве супругов дети моложе 14 лет остаются в прежнем гражданстве, если между родителями не состоится по этому предмету иного соглашения. Дети, достигшие 14-летнего возраста, имеют право заявить о желании следовать гражданству одного из родителей".
Декретзатрагивал проблему двойного гражданства: "Лица, проживающие в пределах РСФСР, принятые в российское гражданство и не ликвидировавшие своих отношений по гражданству (подданству) к иностранному государству, лишаются права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они ранее состояли". Эта мера оправдывала классовый подход к решению вопросов гражданства и в целом взаимоотношений РСФСР с "буржуазными" государствами.
Первые Декреты по вопросам гражданства в основном регламентировали порядок принятия в гражданство РСФСР. Вопрос о выходе из гражданства принципиального разрешения не получил. Отдельные декреты и постановления НКВД касались "порядка выхода из российского гражданства проживающих в пределах Российской Республики постоянных жителей местностей, отторгнутых от России в силу Брестского мирного договора", а также граждан, "желающих вступить в украинское подданство" <1>.
--------------------------------
<1> См.: СУ РСФСР. 1922. N 62. Ст. 437.
Вопрос о выходе из гражданства оставался неурегулированным до 16 сентября 1918 г., когда Кодекс законов об актах гражданского состояния РСФСР предоставил вступающим в брак лицам разного гражданства право оптировать то или иное гражданство по их усмотрению: жена следовала гражданству мужа, и наоборот, при наличии согласия, выраженного на то брачующимися сторонами при заключении брака (ст. 103). Лишь три года спустя, 21 июля 1921 г., Циркуляром НКВД РСФСР было установлено, что такая оптация должна отмечаться в выписке о заключении брака. В том же 1921 г. Циркуляром НКВД РСФСР от 7 июля было допущено восстановление добрачного гражданства для женщины, вышедшей замуж за иностранца и затем разведшейся с ним или овдовевшей <1>.
--------------------------------
<1> См.: СУ РСФСР. 1918. N 50. Ст. 577.
В упомянутых актах решались главным образом вопросы о принятии иностранцев в советское гражданство и выходе из него <1>. Однако жизнь выдвигала необходимость разрешения и других вопросов. Важнейшим среди них и беспокоящим советскую власть в первую очередь был вопрос о гражданах страны, находящихся за рубежом.
--------------------------------
<1> См.: СУ РСФСР. 1921. N 53. Ст. 589.
Политика, проводимая новым государством, поставила на повестку дня вопрос лишения гражданства. Его разрешил ДекретВЦИК и СНК от 15 декабря 1921 г. "О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей". К такой категории законодатель отнес лиц:
а) пробывших беспрерывно за границей свыше 5 лет и не получивших от советских представительств заграничных паспортов и иных документов;
б) выехавших из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения советской власти;
в) добровольно служивших в Белой армии и сражавшихся против советской власти;
г) участвовавших в любой форме в контрреволюционных организациях;
д) имевших право оптации и не воспользовавшихся этим правом в установленный срок;
е) находившихся за границей и в определенный срок не зарегистрировавшихся в представительствах РСФСР.
В пункте "д", говоря о праве оптации, нужно заметить, что это понятие можно применять в данном случае с натяжкой, как такового выбора гражданства не было, потому что предыдущее государство перестало существовать, а на его месте возникли новые государства, закрепляющие свой институт гражданства, отличный от подданства Российской империи.
Именно в этот исторический период впервые было закреплено гражданство иных государств, образовавшихся на территории Российской империи. Так, Временными правилами "О порядке выхода из российского гражданства лиц, проживающих на территории Российской Республики и желающих вступить в украинское подданство, и о регистрации российских граждан, проживающих на территории Украины", утвержденными НКВД РСФСР 10 сентября 1918 г., было установлено, что все бывшие подданные Российской империи, проживающие в пределах Российской империи, признавались состоящими в российском гражданстве до выхода из него в порядке, предусмотренном этими Правилами.
Таким образом, рассмотренные нормативные акты по вопросам гражданства ликвидировали институт российского подданства и создали новый институт гражданства РСФСР. В отличие от актов Российской империи декреты закрепляли принципы равного гражданства, отсутствия каких-либо цензов, натурализации и иных ограничений, кроме классового подхода. Так же, как российское подданство, российское гражданство сохраняло право дискриминации отдельных лиц путем насильственного лишения гражданства и условия приема в гражданство РСФСР иностранных граждан в зависимости от их социальной принадлежности.
Оценивая советское законодательство о гражданстве 1917 - 1923 гг., советские исследователи отмечали обычно следующие его черты:
1. Оно отразило и закрепило завоевания Октябрьской революции, ликвидировавшей институт российского подданства и создавшей качественно новое советское гражданство, которое означало не только формальную принадлежность к государству, но и действительное участие большинства населения в осуществлении государственной власти.
2. В нем нашел отражение принцип интернациональной классовой солидарности, солидарности трудящихся всех наций. Это проявлялось как в том, что были уничтожены всякие привилегии и ограничения в связи с принадлежностью к той или иной национальности и расе, так и в том, что иностранцам-трудящимся были представлены одинаковые с советскими гражданами политические права и открыт для них широкий доступ в советское гражданство. Вместе с тем закон лишал этих прав так называемые эксплуататорские элементы, а определенные категории лиц, находившихся за границей, лишались даже права быть советскими гражданами. Таким образом, законодательство о гражданстве стало одним из средств, которым советская власть пользовалась для своего укрепления, а также для защиты от внутренних и внешних врагов.
3. Советское законодательство о гражданстве отражало полное равноправие полов, отменив существовавшее в царской России правило, согласно которому жена обязательно следует гражданству мужа.
4. Советские законы не устанавливали никаких цензов в качестве необходимого условия натурализации. Они допускали принятие в советское гражданство иностранцев, проживающих за границей.
5. Законы не содержали также никаких ограничений прав натурализованных по сравнению с правами всех прочих граждан, тогда как в ряде других стран в тот период натурализованные на определенный срок, а в некоторых случаях и навсегда ограничивались в политических правах.
6. Советскому законодательству было чуждо деление людей на полноправных и неполноправных - на граждан и подданных, как это имело место тогда в некоторых зарубежных странах, особенно колониальных. Несмотря на некоторое преувеличение, содержащееся в этих оценках, а также игнорирование очевидных недостатков законодательства рассматриваемого периода в духе господствовавших тогда доктрин, можно тем не менее утверждать, что советское законодательство было действительно более демократичным в ряде отношений, чем аналогичное законодательство многих зарубежных стран <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кутафин О.Е. Российское гражданство. М., 2003. С. 29.
Другие советские республики в своих первых нормативных актах решали вопрос о гражданстве и статусе иностранцев, исходя из конкретно-исторических условий своего развития.
Наравне с Российской Республикой наиболее полно эти вопросы урегулированы законодательством Украинской и Белорусской ССР.
Декрет УССР от 11 марта 1919 г. о выходе из гражданства признает гражданами Украины всех бывших подданных Украинской державы и местностей Российской империи, отошедших от России и проживающих в УССР. Более подробно признание украинского республиканского гражданства регламентировалось Положением "Об иностранцах в УССР и порядке приобретения и утраты украинского гражданства", изданным ВУЦИК УССР 28 марта 1922 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: СУ УССР. 1922. N 14. Ст. 237.
Украинскими гражданами признавались все лица, родившиеся на территории УССР, даже если их родители - иностранные граждане. Но по достижении совершеннолетия дети имели право в течение одного года заявить о желании приобрести гражданство родителей, а в случае разногражданства - одного из них. Таким образом, в законодательстве УССР был закреплен принцип права почвы, нехарактерный для европейского законодательства о гражданстве. Необычно, что основной вопрос о приобретении гражданства находит отражение только в четвертом разделе Положения.
Положение, состоящее из 9 разделов, регламентировало следующие основные вопросы гражданства:
- общие положения;
- о доказательствах иностранного гражданства;
- права, льготы, ограничения и обязанности иностранцев;
- о браках иностранцев между собой и с украинскими гражданами и о детях от этих браков;
- о порядке въезда и выезда иностранцев;
- о выдаче иностранцев;
- о порядке высылки иностранцев из УССР;
- о приобретении украинского гражданства иностранцами;
- о выходе из украинского гражданства и о лишении его.
Рассматриваемый нормативный акт более подробно, чем в соседних советских республиках, урегулировал положение иностранцев.
В первом разделе Положения закреплено понятие иностранцев: ими в УССР признаются все лица, не состоящие гражданами УССР и других советских социалистических республик.
Отдельно закреплено отношение украинского гражданства к гражданам других советских республик: "Граждане РСФСР и других советских социалистических республик имеют в пределах УССР равные с украинскими гражданами права и обязанности, и на них настоящее Положение не распространяется".
Так же, как в российском законодательстве, решается вопрос о принятии иностранцев в украинское гражданство. Вопрос о принятии в гражданство находится в компетенции ВУЦИК для иностранцев, живущих в момент возбуждения ходатайства за границей, а для тех, кто живет на территории Украины, вопрос решается губисполкомом по месту жительства ходатайствующего.
В Положении уделяется внимание порядку выхода из гражданства. В отличие от российского законодательства Положение предусматривает такой вариант. Для того чтобы выйти из украинского гражданства, необходимо представить следующие документы:
а) заявление;
б) вид на жительство;
в) удостоверение от судебных органов о том, что проситель не является подследственным по обвинению в уголовных или контрреволюционных деяниях;
г) подписка о том, что за просителем не числится никаких долговых или имущественных обязательств по отношению к государству УССР;
д) удостоверение уполномоченного при украинском рабочем крестьянском правительстве представителя того государства, в которое проситель намерен перейти, о том, что проситель может быть принят в указанное им в заявлении гражданство;
е) подписка просителя о том, что он обязуется по получении разрешения на выход из украинского гражданства покинуть территорию УССР в указанный НКВД срок;
ж) сведения об имущественном положении с перечислением состава имущества, звания до революции, рода занятий, места службы и места жительства.
Обязанность просителя покинуть территорию Украины по получении разрешения на выход из гражданства УССР в строго регламентированный срок продиктована политической ситуацией. Украинское государство желало как можно скорее выпроводить лиц, вышедших из его гражданства, как правило, несущих "контрреволюционную" угрозу.
Ходатайство рассматривается губисполкомом, который выносит мотивированное решение об удовлетворении ходатайства или об отказе. Затем все документы переправляются через НКВД для утверждения ВУЦИК.
Столь детально проработанная процедура выхода из гражданства говорит о желании украинского государства защитить себя и свою собственность от "контрреволюционных", по его оценкам, элементов. Ярким подтверждением этого является содержание пункта "е"приведенного выше перечня.
Законодатели БССР также урегулировали вопросы гражданства Положением от 4 августа 1922 г. "Об иностранцах в БССР", утвержденным Постановлением СНК БССР <1>.
--------------------------------
<1> См.: СУ БССР. 1922. N 12. Ст. 148.
Первое и основное отличие этого Положения от украинского в том, что в нем закреплен принцип права крови, а не права почвы. Лица, рожденные на территории Белоруссии, являются иностранными гражданами, если оба родителя - иностранные граждане. Когда один из родителей является гражданином Белоруссии, гражданство ребенка определяется соглашением родителей, если таковое отсутствует, то дети считаются белорусскими гражданами до достижения ими совершеннолетия. Затем они могут заявить о своем желании следовать гражданству другого родителя.
Органами, ведающими делами о гражданстве, являются ЦИК (для проживающих за границей в момент возбуждения ходатайства) и исполкомы, а также НКВД совместно с НКИД.
В остальном Положения белорусского правового акта совпадают с российским.
Как справедливо отмечал С.С. Кишкин, законодательство Закавказской Федерации того времени содержит немного Постановлений по вопросам гражданства <1>. Декрет СНК Грузинской ССР от 11 июля 1922 г. провозглашал гражданами республики всякого грузина, не приобретшего права гражданства, а также всякого гражданина бывшей Российской империи, проживающего в течение пяти лет до издания настоящего Декрета на территории Грузии и обязательно имеющего какое-либо занятие <2>.
--------------------------------
<1> См.: Кишкин С.С. Советское гражданство. М., 1925. С. 28.
<2> См.: Правда Грузии. 1922. 13 августа.
Наравне с этим грузинскими гражданами признавались дети (в том числе и приемные) русского гражданина, а также его жена или вдова. По Декрету разведенная или овдовевшая жена иностранца имела право подачи заявления (в порядке реинтеграции) о восстановлении в грузинском гражданстве как ее, так и ее малолетних детей. Такие же права имели малолетние дети иностранцев, приобретших гражданство Грузинской ССР.
Аналогичным по содержанию было Постановление Совета народных комиссаров Азербайджанской ССР "О приобретении прав азербайджанского гражданства" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бакинский рабочий. 1923. 1 июля.
Анализируя первые и немногочисленные акты, принимаемые в советских республиках, по вопросам гражданства, можно заметить, что в их основу были положены идентичные принципы решения вопросов гражданства. Однако не все вопросы получили полное разрешение и были отражены республиканским законодательством, что можно объяснить новизной проблемы и отказом от опыта предшествующего законодательства.
До образования СССР законодательство о гражданстве РСФСР и других республик не представляло единого, кодифицированного целого.
В таком виде законодательство о гражданстве действовало до объединения всех вышеназванных субъектов в Союз Советских Социалистических Республик, положившего начало исторического развития страны и нового этапа развития законодательства о гражданстве.
Дальнейшее развитие советского законодательства в области гражданства было связано с образованием Союза ССР.
Создание единого союзного государства потребовало унификации юридических норм, регулировавших в союзных республиках вопросы гражданства, а также решения ряда других вопросов, возникших в новых условиях: регламентировать вопросы союзного гражданства и определить полномочия органов Союза ССР и союзных республик в области гражданства.
Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. ст. 21, а впоследствии ист. 7Конституции СССР <1> законодательно закрепили единое союзное гражданство. Конституция СССР 1923 г. установила для всех граждан союзных республик единое союзное гражданство (ст. 7), а также отнесла к ведению Союза ССР в лице его верховных органов власти "основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев"(п. "х" ст. 1).
--------------------------------
<1> См.: Конституция общенародного государства. М., 1977.
Это новое положение получало развитие в Постановлении ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г., где содержалось указание о создании особой комиссии в составе представителей союзных республик (по два представителя от каждой) и поручение ей разработать законопроект, в котором были бы урегулированы вопросы союзного гражданства.
Проекты, разработанные указанной комиссией и предложенные Совнаркомом СССР, были рассмотрены и с некоторыми изменениями получили закрепление в Положениио союзном гражданстве.
Б) Правовое регулирование института гражданства
в СССР и РСФСР с 1922 по 1938 г.
Положениео союзном гражданстве было утверждено на второй сессии ЦИК СССР II созыва 29 октября 1924 г. <1>. Принятие этого Положения стало началом второго этапа развития института гражданства на территории нового государства Союза Советских Социалистических Республик.
--------------------------------
<1> См.: СЗ СССР. 1924. N 23. Ст. 202.
Положение1924 г. регулировало следующие вопросы гражданства: признание гражданства СССР; изменение гражданства при вступлении в брак советского гражданина с иностранцем; гражданство детей при изменении гражданства родителей; принятие иностранцев в гражданство СССР; восстановление в гражданстве; утрату гражданства.
Статья 1Положения гласит: "Для граждан Советских Социалистических Республик устанавливается единое союзное гражданство. Гражданин одной из союзных республик, входящих в состав Союза ССР, является тем самым гражданином Союза ССР и имеет все права и несет все обязанности, установленные для граждан какКонституциейи законодательством Союза ССР, так и конституцией и законодательством союзной республики, на территории которой он проживает". Этим Положением гражданином СССР признавалось лицо, находящееся на территории СССР при условии, что им не было предоставлено доказательств принадлежности к иностранному гражданству.
Гражданами союзных республик и соответственно гражданами СССР по рождению признавались дети, родители которых являлись советскими гражданами, независимо от места рождения детей. Если только один родитель к моменту рождения ребенка являлся гражданином СССР, то ребенок также признавался советским гражданином при условии, что хотя бы один из родителей проживал на этот момент в СССР. В случае проживания обоих родителей за границей вопрос гражданства ребенка решался соглашением между ними. Если соглашение заключалось не в пользу советского гражданства, то детям по достижении совершеннолетия предоставлялась возможность приобрести гражданство СССР в упрощенном порядке.
Что касается влияния заключения брака на гражданство супругов, то Положениепредусматривало сохранение своего гражданства за каждым вступающим в брак. Не ограничивая супругов в возможности получить общее гражданство,Положение1924 г. закрепляло упрощенный порядок изменения гражданства супругов. Детально расписаны правила изменения гражданства детей в случае перемены гражданства родителями:
а) в случае, если оба родителя были гражданами СССР и проживали на его территории, то изменение гражданства одного из них не влияло на гражданство детей;
б) в случае, если оба родителя были гражданами СССР и проживали за пределами его территории и один из них выходил из советского гражданства, то вопрос о гражданстве детей решался их соглашением;
в) в случае, если оба родителя изменяли гражданство на советское или, наоборот, выходили из гражданства СССР, то гражданство детей моложе 14 лет изменялось соответственно их решению, а гражданство детей старше 14 лет оставалось неизменным. Вопрос о признании советского гражданства ребенка, рожденного советскими гражданами, а затем усыновленного иностранными гражданами, получил свое разрешение в Постановлении ЦИК и СНК СССР от 21 марта 1928 г. "Об усыновлении иностранными гражданами детей - граждан СССР" <1>. В нем закреплялось, что усыновленный ребенок сохраняет советское гражданство, а по достижении им совершеннолетия имеет право выхода из гражданства СССР в упрощенном порядке.
--------------------------------
<1> См.: СЗ СССР. 1928. N 19. Ст. 162.
В связи с тем, что административно-территориальное деление в республиках Союза ССР было различным, вопросы натурализации решались в отдельных республиках различными органами: в РСФСР и УССР - губернскими и областными исполнительными комитетами; в БССР - окружными исполнительными комитетами с утверждением НКВД; в республиках Закавказья - городскими и уездными исполнительными комитетами. Закономерным после образования СССР было введение единой для всех субъектов Союза системы принятия в гражданство иностранцев, проживающих на территории советских республик. Данный вопрос был отнесен к ведению ЦИК этих республик.
Исключение, имеющее политический подтекст, составляли трудящиеся иностранцы и иностранцы, ищущие убежище на территории СССР вследствие преследования их за общественную деятельность. Они могли быть приняты в гражданство республики исполнительными комитетами (в соответствии с местным делением), а в автономных республиках - ЦИК этих республик.
Прием в советское гражданство иностранцев, проживающих за границей, имел свои особенности. Для иностранных граждан, желающих поселиться на территории СССР в качестве сельскохозяйственных или промышленных иммигрантов, а также для репатриантов, реэмигрантов и лиц, возвращающихся в Союз на основании международных договоров, порядок приема в советское гражданство установлен особым союзным актом с учетом обеспечения суверенного статуса союзных республик. Иностранцы, проживающие за пределами СССР, должны были обратиться в заграничные дипломатические представительства СССР. По ходатайству принималось постановление ЦИК республики, представление уполномоченных НКИД при СНК республики и постановление ЦИК СССР по представлению НКИД. Этот порядок распространялся и на лиц, желающих восстановить гражданство СССР, ранее утраченное по каким-либо причинам. Однако круг лиц, утративших советское гражданство, четко ограничен Положением. К ним относятся:
1) лица, вышедшие из советского гражданства в установленном законом порядке;
2) лица, лишенные гражданства:
а) на основании законодательных актов республик, изданных до вступления в действие КонституцииСССР;
б) на основании законодательства СССР;
в) на основании приговора суда;
г) по причине незаконного выезда из СССР и неисполнения требования органов советской власти о возвращении.
В Положениибыл решен вопрос о двойном гражданстве. Советское законодательство не признавало возможность иметь двойное гражданство на территории Союза. Нормами Положения было закреплено, что права и обязанности лица, ставшего советским гражданином, связанные с формальной принадлежностью данного лица к другому государству, прекращались. Данная норма свидетельствует о стремлении советского законодательства устранить последствия наличия у лица двойного гражданства.
В период действия Положенияо союзном гражданстве 1924 г. и в значительной мере в связи с этим Положением в РСФСР был принят ряд законодательных актов, в частности новыйКодексо браке, семье и опеке от 19 ноября 1926 г., содержавший нормы о приобретении гражданства РСФСР и СССР при рождении и нормы о возможности изменения гражданства в упрощенном порядке при заключении брака; Декрет ВЦИК от 1 февраля 1926 г. "О порядке вступления в гражданство РСФСР" и Постановление СНК РСФСР "О пересмотре прав и обязанностей местных органов в области гражданства".
Кроме того, в этот период были изданы Декрет ВЦИК от 16 марта 1925 г. "О предоставлении ЦИК Карельской Республики права персональной амнистии карельским беженцам, находящимся в Финляндии", а также Декрет ВЦИК от 2 июля 1924 г. "Об утверждении якутской амнистии, применяемой к якутским эмигрантам в Китае". Эта амнистия была дана 1 мая 1924 г. ЦИК Якутской Автономной ССР. 5 апреля 1924 г. ЦИК Автономной Республики Немцев Поволжья дал амнистию эмигрантам из немцев Поволжья, не выступавшим активно против советской власти, при условии регистрации их в советских полпредствах к 1 октября 1924 г.
Все эти амнистии, как и раньше, восстанавливали воспользовавшихся ими лиц в правах советского гражданства.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 января 1925 г. гражданства СССР были лишены:
а) лица, не воспользовавшиеся амнистией для рядовых солдат белых армий и участников контрреволюционных восстаний;
б) не зарегистрировавшиеся в установленные сроки, находящиеся за границей бывшие военнопленные и интернированные царской и Красной армий.
Кроме того, в рассматриваемый период был принят ряд других союзных актов, связанных с гражданством. К их числу относится Консульский уставот 8 января 1926 г., который предоставил советскому консулу право возбуждать вопрос о лишении гражданства лиц, отказавшихся по требованию консула вернуться из-за границы, а также Основныеначалауголовного законодательства СССР от 31 октября 1924 г., предусматривавшие возможность лишения советского гражданства по приговору суда.
Положениео союзном гражданстве 1924 г. не решило всех вопросов гражданства нового государства. Но оно стало первым кодифицированным актом о гражданстве, заложившим основу важнейшего института государственного права СССР.
Положение1924 г. разрешило ряд конкретных вопросов: кто признается гражданином СССР, о гражданстве при вступлении советских граждан в брак с иностранцами; о гражданстве детей при изменении гражданства родителей; о принятии иностранцев в гражданство СССР; о восстановлении гражданства; об утрате гражданства.
Положение1924 г. сыграло важную роль в развитии советского законодательства о гражданстве. Оно устранило разнобой в республиканском законодательстве по некоторым вопросам гражданства, разрешило ряд новых вопросов. Однако оно не было свободно от недостатков, неясностей и пробелов. В частности, излишней сложностью отличалась система установления гражданства рождением, не было достаточной четкости в регламентации взаимоотношений органов Союза и союзных республик при разрешении вопросов о приобретении и утрате гражданства и т.д.
Эти недостатки и пробелы были устранены в новом Положении о гражданстве СССР, утвержденном Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 июня 1930 г. <1>. Оно внесло существенные изменения в решение вопросов установления гражданства рождением и изменения гражданства детей при изменении гражданства родителей.
--------------------------------
<1> См.: СЗ СССР. 1930. N 34. Ст. 367.
Наиболее важным было внесение изменений, касающихся вопросов установления гражданства по рождению и изменения гражданства детей в случае изменения гражданства родителями. Теперь гражданином Союза в силу рождения признавался ребенок, оба родителя которого в момент его рождения были гражданами СССР. В случае разногражданства родителей уже не имело значения место нахождения одного из них в момент рождения ребенка. Единственное условие для признания - это то, чтобы хоть один из родителей являлся гражданином СССР.
В Положении 1930 г. установлены следующие правила решения вопросов гражданства детей в случае изменения гражданства родителей:
а) при вступлении в гражданство СССР или при выходе из него обоих родителей дети, не достигшие 14 лет, следовали новому гражданству родителей. В случае перехода вместе с родителями в советское гражданство детей от 14 до 18 лет требовалось их согласие. А в случае выхода родителей из гражданства СССР гражданство детей в возрасте от 14 лет не изменялось;
б) при вступлении в гражданство СССР одного из родителей советское гражданство приобретали по заявлению находящиеся при нем несовершеннолетние дети. Для перехода в гражданство СССР детей, достигших 14-летнего возраста, требовалось их согласие;
в) в случае, когда один из родителей выходил из гражданства СССР, а другой умирал либо полностью утрачивал связь с детьми, дети следовали гражданству выходящего родителя по его заявлению.
При усыновлении иностранцами советских детей усыновленные сохраняли гражданство СССР.
Положение 1930 г. расширяло полномочия союзных органов в области гражданства. Президиуму ЦИК СССР наравне с президиумами ЦИК союзных республик было предоставлено право принятия в гражданство СССР иностранцев, проживающих на территории Союза. Президиуму ЦИК СССР было предоставлено исключительное право восстановления в гражданстве, решения вопросов о выходе из гражданства и лишения его лиц, проживающих за границей.
Иностранцы могли приобрести советское гражданство как путем непосредственного обращения в Президиум ЦИК СССР, который выносил по этому поводу специальное постановление, так и в Президиум ЦИК той союзной республики, на территории которой они проживали. Постановление Президиума ЦИК союзной республики об отказе в предоставлении советского гражданства могло быть обжаловано заинтересованным лицом в Президиум ЦИК СССР.
Положение 1930 г. помимо общего порядка предусматривало приобретение гражданства и выход из него в упрощенном порядке, который мог быть применен в отношении:
а) трудящихся-иностранцев, которые могли быть принятыми в гражданство СССР по постановлению окружных исполкомов и полномочных представителей СССР за границей;
б) советских граждан, вступающих в брак с иностранными гражданами, желающих переменить свое гражданство.
Таким образом, Положением 1930 г. вносились изменения по следующим вопросам: установление гражданства по рождению и изменение гражданства детей в случае изменения гражданства родителей; полномочия союзных органов в области гражданства. Предусматривались приобретение гражданства и выход из него в упрощенном порядке. Также в Положение 1930 г. была внесена новелла, касающаяся граждан СССР, являющихся гражданами той или иной союзной республики, в пределах которой они постоянно проживали. Им предоставлялось право избирать гражданство другой союзной республики, если они считали себя связанными с данной республикой национальностью либо происхождением.
В остальном Положение 1930 г. воспроизводило нормы Положения1924 г.
22 апреля 1931 г. ЦИК и СНК СССР утвердили новое Положение о гражданстве СССР <1>.
--------------------------------
<1> См.: СЗ СССР. 1931. N 24. Ст. 196.
Этим Положением вносились некоторые изменения в порядок принятия в гражданство, восстановления в гражданстве и выхода из советского гражданства.
В связи с изменением административно-территориального устройства, ликвидацией административных округов решение дел о приеме в советское гражданство трудящихся-иностранцев и крестьян, проживающих в пределах СССР, было отнесено в ведение краевых (областных) исполкомов, ЦИК АССР и исполнительных комитетов автономных областей. Однако было указано, что ЦИК союзных республик, не имеющих областного (краевого) деления, могут предоставлять разрешение этих дел райисполкомам и городским советам.
Положение 1931 г. усилило роль союзных республик в решении вопросов гражданства. Теперь прием в гражданство СССР не мог быть произведен без приема в гражданство союзной республики. Иностранный гражданин, ходатайствуя о приеме в гражданство СССР, должен был указать, гражданство какой именно союзной республики он выбирал. Расширение компетенции союзных республик произошло и за счет того, что им было предоставлено право приема в гражданство иностранцев, проживающих за границей. Право решения вопросов лишения и восстановления в гражданстве наряду с Президиумом ЦИК СССР получили Президиумы ЦИК союзных республик.
Положения о гражданстве 1930 г. и 1931 г. сохранили неизменными нормы о признании гражданином СССР каждого лица, находящегося на территории СССР. Но в отличие от предыдущего Положения1924 г. бремя доказывания принадлежности лица к иностранному гражданству перекладывалось с самого лица на государство. По всем остальным вопросам оставались в силе правила, предусмотренные Положением 1930 г.
20 февраля 1932 г. Президиум ЦИК СССР принял Постановление "О лицах, проживающих за границей в качестве эмигрантов и сохранивших советские паспорта". Вышеуказанные лица были лишены советского гражданства за их "контрреволюционную деятельность", а также права въезда на территорию Союза по документам иностранных государств <1>.
--------------------------------
<1> См.: СЗ СССР. 1932. N 18. Ст. 115.
27 мая 1933 г. было принято еще одно ПостановлениеЦИК СССР, касающееся бывших российских подданных, покинувших территорию России до 25 октября 1917 г. и принявших иностранное подданство. Эти лица также лишались советского гражданства <1>.
--------------------------------
<1> См.: СЗ СССР. 1933. N 46. Ст. 274.
Некоторые изменения в понятие гражданства внесла принятая в 1936 г. КонституцияСССР <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституция общенародного государства. М., 1978. С. 226 - 244.
Конституцияподтвердила единое союзное гражданство. Каждый гражданин союзной республики являлся гражданином СССР.
КонституцияСССР 1936 г. обусловила необходимость пересмотра действовавшего законодательства о гражданстве и приведения его в соответствие с новой Конституцией. До принятия Конституции СССР 1936 г. определенные категории иностранцев пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Это было записано в республиканских и союзных законах о гражданстве. Это повлекло за собой поручение Президиума Верховного Совета СССР СНК СССР разработать и внести на рассмотрение Верховного Совета проект закона о гражданстве.Закон"О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик" был принят 19 августа 1938 г. Принятие нормативного акта, имеющего иной, нежели Положения, статус, и придание ему силы и правомочий закона положили начало третьему этапу в развитии института гражданства.
В) Правовое регулирование института гражданства
в СССР и РСФСР с 1938 по 1990 г.
Основываясь на Конституции,Закон1938 г. закреплял единое союзное гражданство для граждан СССР. Гражданство союзных республик теперь не отделялось от гражданства СССР: "Каждый гражданин союзной республики является гражданином СССР" <1>.
--------------------------------
<1> См.: ВВС СССР. 1939. N 11.
В отличие от прежних нормативных актов в Законе1938 г. получил закрепление вопрос о том, кто является гражданином СССР. Впервые были введены правовые нормы, регламентирующие признание советского гражданства. Гражданами СССР признавались:
а) все лица, состоявшие в подданстве Российской империи до 7 ноября 1917 г. и не утратившие советского гражданства;
б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке.
Закон1938 г. установил, что иностранцы, независимо от их национальной и расовой принадлежности, принимались в советское гражданство по их ходатайству Президиумом Верховного Совета СССР или Президиумом Верховного Совета той союзной республики, в границах которой они проживали. Президиумы Верховных Советов союзных республик могли принимать в гражданство иностранцев, проживающих в пределах республик, а Президиум Верховного Совета СССР имел исключительное право приема в советское гражданство иностранцев, проживающих за рубежом.
Прием в советское гражданство оформлялся в каждом конкретном случае указом Президиума Верховного Совета СССР или указом Президиума Верховного Совета союзной республики <1>.
--------------------------------
<1> См.: Верховный Совет СССР. М., 1967. С. 143.
Процедура рассмотрения ходатайства о приеме в советское гражданство начиналась с юридического отдела Президиума Верховного Совета СССР, в обязанности которого входило направление необходимых запросов и оформление материалов. Свое мнение по вопросу приема иностранных граждан в советское гражданство предоставляло Консульское управление МИД СССР, оно же осуществляло связь с заявителем, проживающим за рубежом. Затем свое мнение по ходатайству высказывала комиссия, образуемая Президиумом Верховного Совета СССР для предварительного рассмотрения вопросов гражданства. В случае положительного решения по вопросу приема в гражданство Союза издавался указ Президиума Верховного Совета, а в случае отказа в ходатайстве - постановление.
Вопрос восстановления в гражданстве СССР, его условия и порядок не получили в Законе1938 г. правового урегулирования.
Изменен был и порядок выхода из советского гражданства. Разрешение на выход мог давать только Президиум Верховного Совета СССР в каждом конкретном случае отдельно.
Порядок выхода из гражданства некоторых категорий граждан был регламентирован отдельными указами Президиума ВС СССР. Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1944 г. "О праве на переход в польское гражданство военнослужащих польской армии в СССР и лиц, помогавших ей в борьбе за освобождение Польши" <1> предоставлялось право на переход в польское гражданство следующим лицам:
--------------------------------
<1> См.: ВВС СССР. 1944. N 35; Известия. 1945. 7 июля.
а) жителям западных областей УССР и БССР польской национальности, являвшимся военнослужащими польской армии в СССР или ранее состоявшими в ее рядах;
б) лицам, оказавшим активное содействие польской армии в ее борьбе за освобождение Польши от немецко-фашистских захватчиков;
в) членам семей вышеуказанных лиц.
Заявление о желании перейти в польское гражданство можно было подать непосредственно в Комиссию при Президиуме Верховного Совета СССР или через командование польской армии в СССР.
По Соглашению между правительствами белорусской и литовской национальностей по их желанию.
Соглашением был предусмотрен определенный порядок выхода из советского гражданства. Если лицо, имеющее право на выход из советского гражданства, находилось на территории СССР, то оно могло до 1 ноября 1945 г. обратиться через местные органы власти с ходатайством о выходе из гражданства СССР в Комиссию при Президиуме Верховного Совета СССР по рассмотрению вопросов приема, выхода и лишения гражданства СССР. А если лицо, обладающее правом выхода из советского гражданства, находилось на территории иностранного государства, то оно должно было обратиться с ходатайством в Комиссию при Президиуме ВС СССР через посольские и консульские учреждения.
Аналогичный порядок был закреплен в случае выхода из польского гражданства.
В 1957 г. между СССР и ПНР было заключено еще одно Соглашение, касающееся поляков, проживающих на территории СССР и не воспользовавшихся по каким-либо причинам правом выхода из советского гражданства. К такой категории были отнесены лица польской национальности, состоявшие в польском гражданстве до 17 сентября 1939 г. А также дети лиц польской национальности, состоявших к 17 сентября 1939 г. в польском гражданстве, или родившиеся после 17 сентября 1939 г. и не имеющие близких родственников в Советском Союзе, но имеющие родственников в Польше и о репатриации которых ходатайствуют польские власти <1>.
--------------------------------
<1> См.: ВВС СССР. 1957. N 16.
С момента выезда из СССР указанные лица считались вышедшими из советского гражданства. Они приобретали польское гражданство по прибытии в ПНР.
В Законе1938 г. не содержится указаний о политических правах иностранцев, и, в отличие от прежнего законодательства, иностранцам на территории СССР независимо от того, к какой социальной категории они принадлежали, политических прав больше не предоставлялось.
Существовавший ранее упрощенный порядок приобретения гражданства этим законом был отменен.
По смыслу ст. 5Закона вступление гражданина или гражданки СССР в брак с иностранным гражданином не влекло за собой изменения гражданства супругов.
При изменении гражданства родителей вопрос о гражданстве детей разрешался следующим образом:
а) если оба родителя становятся гражданами СССР или оба выходят из него, дети, не достигшие 14-летнего возраста, следуют гражданству родителей. На изменение гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет требуется их согласие;
б) если в советское гражданство вступает лишь один из родителей, то дети в возрасте до 18 лет могут приобрести это гражданство только по постановлению Президиума Верховного Совета СССР или союзной республики;
в) если один из родителей выходил из гражданства СССР, то для выхода вместе с ним детей, не достигших 18-летнего возраста, требовалось разрешение Президиума Верховного Совета СССР.
Что касается вопросов гражданства ребенка в случае усыновления его иностранными гражданами, то из текста Законаможно сделать вывод, что в этом случае советское гражданство сохраняется.
Закон1938 г. установил, что лишение советского гражданства происходит по:
а) приговору суда в случаях, строго установленных законом;
б) Указу Президиума Верховного Совета СССР в каждом конкретном случае.
Впервые советским законодательством по вопросам гражданства был введен юридический термин "лицо без гражданства". К этой категории относились лица, проживающие на территории СССР, которые в силу действующего закона не являлись гражданами Союза и не имели доказательств своей принадлежности к гражданству какого-либо иностранного государства.
Для сокращения случаев безгражданства Президиум Верховного Совета СССР издал Постановление "О лицах, длительное время проживающих на территории СССР и не оформивших своего гражданства".
Вместе с тем Закономне охватывались все вопросы, касающиеся гражданства СССР. Остались неразрешенными вопросы об условиях и порядке восстановления в гражданстве, о признании гражданства в силу рождения и о гражданстве детей, усыновленных иностранцами.
В последующие годы принимались многочисленные акты, разрешающие отдельные вопросы приобретения и восстановления в советском гражданстве. К ним относятся:
- УказПрезидиума Верховного Совета СССР от 7 сентября 1940 г. "О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской советских социалистических республик" <1>;
--------------------------------
<1> См.: ВВС СССР. 1940. N 31.
- УказПрезидиума Верховного Совета СССР от 8 марта 1941 г. "О восстановлении в гражданстве СССР жителей Бессарабии и о приобретении советского гражданства жителями Северной Буковины" <1>;
--------------------------------
<1> См.: ВВС СССР. 1941. N 13.
- УказПрезидиума Верховного Совета СССР от 1945 г. "О восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживающих на территории Маньчжурии" <1>;
--------------------------------
<1> См.: ВВС СССР. 1945. N 23.
- Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. "О порядке приобретения гражданства СССР лицами литовской национальности, коренными жителями города Клайпеды, Клайпедского, Шилутского и Пагегского уездов Литовской ССР" <1>;
--------------------------------
<1> См.: ВВС СССР. 1945. N 23.
- Указ Президиума Верховного Совета СССР от 30 марта 1948 г. "О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской республик и уроженцами Бессарабии, проживающими в странах Латинской Америки" <1>;
--------------------------------
<1> См.: ВВС СССР. 1948. N 1.
- ряд других актов в отношении лиц, проживающих на территории Франции, Югославии, Болгарии, Японии, Чехословакии, Бельгии <1>.
--------------------------------
<1> См.: ВВС СССР. 1948. N 28; 1945. N 78; 1946. N 21, 36, 37, 40; 1947. N 18.
Принятие этих Указов было вызвано расширением территории СССР, вхождением в его состав новых союзных республик и просьбами проживающих за рубежом бывших подданных Российской империи о принятии в советское гражданство.
Еще одна важная проблема, вставшая перед советскими законодателями, - двойное гражданство. Как указывалось выше, Положения 1924, 1930 и 1931 гг. установили, что иностранные граждане, принятые в гражданство СССР, прекращали свои отношения с другими государствами. Но ни одно из этих Положений иЗакон1938 г. не содержали специальной нормы, категорически не допускавшей нахождение лица помимо советского гражданства еще и в гражданстве других государств. Свое юридическое выражение факт непризнания СССР двойного гражданства получил в ряде международных соглашений и конвенций, заключенных СССР с социалистическими странами. Соглашения по предотвращению случаев возникновения двойного гражданства и урегулированию вопросов, связанных с лицами, имеющими его, были заключены с Венгерской Народной Республикой, Румынской Народной Республикой, Чехословацкой Республикой, Народной Республикой Болгарией, Корейской Народно-Демократической Республикой, Польской Народной Республикой и Монгольской Народной Республикой <1>.
--------------------------------
<1> См.: ВВС СССР. 1956. N 16; 1958. N 1, 4, 5, 7, 8, 9, 17, 35; 1963. N 30.
Соглашение между СССР и МНР от 24 апреля 1937 г. содержало следующие положения: договаривающиеся государства взяли на себя обязательства не брать на своей территории в свое гражданство лиц, состоящих в компетентных органах последнего. В случае если лицо заявляет, что состоит в гражданстве одного из договаривающихся государств, но не имеет документов, подтверждающих это, оно может быть принято в гражданство другого договаривающегося государства в порядке, установленном законами данного государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: ВВС СССР. 1956. N 16.
Согласно Конвенции, заключенной между СССР и ВНР 21 января 1963 г., существовали два основных источника возникновения случаев двойного гражданства <1>.
--------------------------------
<1> См.: ВВС СССР. 1963. N 30.
Во-первых, это дети родителей, имеющих разное гражданство. Родители имеют право по обоюдному согласию избрать для детей гражданство одной из договаривающихся сторон. В случае если оба родителя проживают на территории одного из договаривающихся государств и избирают для ребенка гражданство именно этого государства, они подают заявление компетентным органам этого государства в течение одного года со дня рождения ребенка. При отсутствии такого заявления по истечении указанного срока дети автоматически признаются гражданами данного государства. Если родители, проживая на территории одного договаривающегося государства, избирают для ребенка гражданство другого договаривающегося государства, то они должны подать заявление дипломатическому или консульскому представителю этого государства также в течение одного года со дня рождения ребенка. Если родители проживают раздельно и между ними отсутствует соглашение относительно гражданства детей, то ребенок следует гражданству того родителя, на попечении которого он находится ко дню истечения срока, установленного для подачи заявления в общем порядке. Когда родители проживают на территории третьего государства и не желают избирать для ребенка гражданство одной из договаривающихся сторон, то они могут подать об этом заявление дипломатическому или консульскому представителю государства избранного гражданства в срок, установленный общим порядком. В случае если между родителями отсутствует соглашение, ребенок признается гражданином того договаривающегося государства, на территории которого родители имели постоянное место жительства до въезда в третье государство. Если родители не имели такого места жительства, то ребенок следует гражданству матери.
В Конвенции предусмотрены условия признания гражданства детей при отсутствии родителей. Ребенок, один из родителей которого умер или его местонахождение неизвестно, следует гражданству другого родителя. Ребенок, оба родителя которого умерли или их местонахождение неизвестно, признается гражданином того договаривающегося государства, на территории которого он проживает.
Во-вторых, это лица, являющиеся гражданами одного договаривающегося государства и желающие приобрести гражданство другого договаривающегося государства. Здесь Конвенция повторяла правила вышеуказанного Соглашения. Каждая договаривающаяся сторона не должна была принимать в свое гражданство лиц, состоящих в гражданстве другой договаривающейся стороны, без согласия компетентных органов последней.
Законом1938 г. был урегулирован далеко не полный круг вопросов, касающихся правового закрепления гражданства СССР. Некоторые вопросы решались по мере их возникновения. Один из них - это оптация советского гражданства. Так, в связи с Договором от 29 июня 1945 г. между Советским Союзом и Чехословацкой Республикой о Закарпатской Украине из-за воссоединения Закарпатской Украины с Украинской ССР возникла необходимость определения гражданства лиц словацкой и чешской национальностей, постоянно проживающих на территории Закарпатской Украины. Требовал разрешения и вопрос о гражданстве лиц украинской и русской национальностей, проживающих в Словакии. Все эти вопросы были разрешены Соглашением между СССР и Чехословакией. Этим Соглашением было предоставлено право оптации вышеуказанными лицами гражданства Союза или Чехословакии <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XI. N 406. М., 1955. С. 31, 32.
Согласно Протоколу, приложенному к Соглашению, лица украинской и русской национальностей, проживающие на территории Словакии, получили право оформить гражданство СССР до 1 января 1946 г. Оптация становилась действительной только с согласия властей Советского Союза. В случае получения согласия указанные лица должны были в течение 12 месяцев переехать на территорию СССР.
Лица словацкой и чешской национальностей, постоянно проживающие на территории Закарпатской Украины, получили право оптировать гражданство Чехословацкой Республики также до 1 января 1946 г. Условия оптации были установлены те же, что и для лиц украинской и русской национальностей. В случае если лица словацкой и чешской национальностей не воспользовались правом выбора, они признавались советскими гражданами. Возможность выхода из советского гражданства путем оптации исключалась.
Был принят новый Законо гражданстве СССР, который в своих главных позициях основывался наКонституцииСССР 1977 г.
Следующим шагом в развитии института советского гражданства явился Закон о гражданстве СССР 1978 г.
Закон о гражданстве СССР 1978 г. состоял из преамбулыи шести разделов, включающих 29 статей.Первый раздел"Общие положения" содержал основные, наиболее принципиальные положения по вопросам гражданства СССР, вытекающие изКонституцииСССР. Закон включал новую норму, касающуюся равного гражданства. В нем говорилось: "Гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения"(ст. 1). На первый взгляд может показаться, что в этой статье речь шла о равноправии граждан. Однако на самом деле законодатель тем самым старался подчеркнуть, что в Советском Союзе нет разных категорий гражданства, т.е. разных степеней "принадлежности" человека к своему государству. Корни этого положения вели кДекретуот 10 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов", которым было установлено равное гражданство для всего населения России.
В ст. 1Закона записано, что в соответствии сКонституциейСССР в Советском Союзе установлено единое союзное гражданство. Каждый гражданин союзной республики являлся гражданином СССР. Однако, если лицо, принятое в гражданство СССР, проживало за границей, оно могло не принадлежать к гражданству конкретной союзной республики. Утрата гражданства СССР обязательно влекла за собой утрату гражданства союзной республики.Законом1978 г. была подтверждена исключительная компетенция Союза в вопросах приобретения, прекращения, изменения и восстановления в гражданстве.
Закономбыло установлено, что законодательство о гражданстве СССР включает в себя и иные нормативные акты. Это акты Президиума Верховного Совета СССР о порядке рассмотрения заявлений и представлений по вопросам гражданства, о подготовке и оформлении материалов по этим вопросам, а также нормативные предписания по установлению принадлежности к гражданству СССР
Согласно УказуПрезидиума ВС СССР от 15 июня 1979 г. "О порядке введения в действие Закона СССР"О гражданстве СССР" до приведения в соответствие законодательства СССР и союзных республик сЗакономо гражданстве действующие акты сохраняют силу в части, не противоречащей этому Закону.Указомбыл решен вопрос об обратной силе отдельных предписаний данного Закона, вносящих изменение в действующее законодательство.Указомвносилась поправка о том, что правила приобретения гражданства СССР детьми лиц без гражданства, детьми, родители которых неизвестны, а также в случаях приобретения гражданства СССР одним из родителей ребенка, усыновления ребенка применяются в отношении лиц, родившихся после 30 июня 1979 г. Дети, не достигшие к 1 июля 1979 г. восемнадцати лет, могли приобрести гражданство СССР по заявлению их законных представителей. Заявление было необходимо подать по месту жительства в органы внутренних дел до наступления совершеннолетия ребенка, но не позднее года со дня вступленияЗаконав силу. Для детей в возрасте от 14 лет и старше требовалось их письменное согласие.
Закон1978 г. установил, что гражданами СССР являются:
а) лица, которые состояли в гражданстве СССР на день вступления в силу Закона;
б) лица, которые приобрели гражданство СССР в соответствии с настоящим Законом.
Принятый Законпо-новому определял основания приобретения гражданства СССР. Он содержал новые положения относительно детей лиц без гражданства.
В отличие от Закона1938 г., в котором очень кратко говорилось о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей и совсем не регулировался вопрос о гражданстве детей в случае усыновления, в Законе о гражданстве 1978 г. этим вопросам посвящался целыйраздел, состоявший из шести статей и отражавший сложившуюся в СССР практику по указанным вопросам.Законсодержал более подробные постановления и по вопросам приема в советское гражданство. Если вЗаконе1938 г. говорилось, что иностранцы принимаются в гражданство СССР "независимо от их национальности и расы", тоЗакон1978 г. содержал иную формулировку: "независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, места жительства", что отражало сложившуюся в СССР практику.
В новом Законебыл более полно урегулирован и несколько изменен порядок приема в советское гражданство.Закон1938 г. говорил только о порядке приема в гражданство СССР иностранцев и не упоминал о приеме лиц без гражданства. На практике лица без гражданства при приеме в советское гражданство приравнивались к иностранцам. Эта практика нашла отражение в новом Законе(ст. 15), в котором четче разграничена компетенция Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных республик в вопросах приема в советское гражданство.
В Законебыли четко определены способы приобретения гражданства:
а) по рождению;
б) по основаниям, предусмотренным международными договорами СССР;
в) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Законом. По сравнению с прежним законодательством более четко были сформулированы условия приема в гражданство СССР. Введено положение, согласно каковому ребенок, один из родителей которого к моменту рождения состоял в гражданстве Союза, а другой неизвестен или является лицом без гражданства, считается гражданином СССР независимо от места его рождения.
Основаниями утраты гражданства являлись:
а) выход из гражданства СССР;
б) лишение гражданства СССР;
в) основания, предусмотренные международными договорами;
г) иные основания, предусмотренные настоящим Законом. Выход из советского гражданства мог быть разрешен лишь по личному ходатайству заинтересованного лица. Затем было необходимо получить разрешение Президиума Верховного Совета СССР. В ходатайстве могло быть отказано в случае, если лицо, ходатайствующее о выходе, имеет не исполненные перед государством или имущественные обязанности, с которыми связаны существенные интересы граждан или государства. Не допускался выход из гражданства, если ходатайствующее лицо привлечено к уголовной ответственности в качестве обвиняемого или в отношении его имеется вступивший в законную силу приговор суда, подлежащий исполнению. Еще одно условие - если выход данного лица из гражданства СССР противоречит интересам государственной безопасности.
Что касается лишения гражданства, то здесь оговаривалось, что в исключительных случаях, по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР, его можно лишить гражданства. Лишение лица гражданства Союза не влекло за собой изменения гражданства членов его семьи.
В 1967 г. Президиум Верховного Совета СССР Указом N 818 лишил советского гражданства лиц, переселяющихся в Израиль на постоянное жительство. Эти лица считались выбывшими из советского гражданства с момента их выезда из СССР. Таким образом, граждане СССР лишались своего гражданства помимо их воли, что противоречило Законуо гражданстве.
Закон1978 г. подробно регулировал вопросы утраты гражданства СССР. Он ввел в советское законодательство институт восстановления в гражданстве СССР. Правда, этот институт нельзя было считать полностью новым. Президиумом Верховного Совета СССР был издан ряд указов о восстановлении в гражданстве СССР, однако они носили эпизодический характер. После принятияЗакона1978 г. институт восстановления в гражданстве стал постоянным институтом советского права.
Наконец, Закон 1978 г. содержал статьюо международных договорах СССР, необходимость которой была обусловлена тем, что по вопросам гражданства имелось немало международных договоров, участником которых был СССР. Эта статья была сформулирована точнее аналогичных статей в других законодательных актах СССР, в которых говорилось о "международных договорах и соглашениях". Дело в том, что "международные договоры" - родовое понятие, которое включает все возможные наименования договоров: соглашения, конвенции, пакты, протоколы и т.д.
Новым, четвертым, этапом в развитии института гражданства стал Законот 23 мая 1990 г. "О гражданстве СССР" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 23. Ст. 435.
Изменения, произошедшие в государственном устройстве СССР, введение поста президента послужили причиной разработки и принятия нового нормативно-правового акта, регулирующего вопросы гражданства.
23 мая 1990 г. был принят новый ЗаконСССР "О гражданстве СССР". Как отмечалось в докладе Комитета Верховного Совета СССР по вопросам законодательства, законности и правопорядка, необходимость его принятия была вызвана рядом важных причин. Одна из них - это устранение и предотвращение тех негативных явлений, которые были связаны с вопросами утраты и лишения гражданства СССР. "Это вопросы, - указывалось в докладе, - которые касаются отношения нашего общества к свободе советского гражданина и которые связывают советского человека со своей Родиной". Вторая - это вопрос о межнациональных отношениях, об определении своего отношения как к федеральным началам, которые определяют статус советского гражданина, так и к тем началам, которые относятся к ведению союзных и автономных республик. И, наконец, третья - это вопрос о выполнении международных пактов о правах человека: Всеобщей декларации прав человека, Международногопактао гражданах и политических правах, которые мы подписали и обязались согласно Венским соглашениям неуклонно проводить в жизнь.
Все это нашло отражение в новом Законе. Правда, вначале речь шла только о внесении изменений вЗаконо гражданстве СССР 1978 г. Однако в результате проделанной работы появились 24 новые статьи, и было признано целесообразным говорить о новом Законе СССР о гражданстве СССР.
Новый Законвпервые в практике советского законодательства содержал официальное определение гражданства СССР <1>. В егопреамбулетакже закреплялось, что в СССР каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен гражданства или права изменить гражданство.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. N 8.
В Законедавалось развернутое определение равного гражданства. В нем указывалось, что гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения и принадлежности к гражданству любой из республик; граждане СССР равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений, рода и характера занятий, места жительства, времени проживания в данной местности и других обстоятельств.Законустанавливал, что равноправие граждан СССР обеспечивается Союзом ССР, союзными и автономными республиками во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни.
Законсодержал характеристику гражданства союзной и автономной республики. В нем говорилось, что гражданство союзной, автономной республики определяется законом о гражданстве соответственно союзной, автономной республики. Каждый гражданин союзной или автономной республики на территории союзной или автономной республики пользовался равными правами с ее гражданами и нес равные с ними обязанности <1>.
--------------------------------
<1> Кутафин О.Е. Российское гражданство. М., 2003. С. 119.
В соответствии с последним общесоюзным Закономгражданство СССР могло быть приобретено:
1) по рождению;
2) в результате приема в советское гражданство;
3) по основаниям, предусмотренным международными договорами Советского Союза;
4) по иным основаниям, предусмотренным Законом.
Советское гражданство приобреталось ребенком, оба родителя которого к моменту его рождения состояли в гражданстве СССР. Ребенок становился гражданином СССР независимо от того, где он родился. В Законезакреплено равное гражданство для всех советских граждан, независимо от оснований его приобретения и принадлежности к гражданству союзных республик. За гражданами Союза не признавалась их принадлежность к гражданству иностранного государства. То есть и этим общесоюзным Законом, и предыдущими законами о гражданстве СССР не допускалось двойное гражданство.
Статья 4Закона о гражданстве СССР определяла принадлежность к гражданству. Исходя из этой статьи гражданами СССР являлись:
а) лица, которые состояли в советском гражданстве на день вступления в силу этого Закона;
б) лица, которые приобрели гражданство Союза в соответствии с этим Законом.
При различном гражданстве родителей, один из которых к моменту рождения ребенка состоял в гражданстве СССР, ребенок являлся советским гражданином, если:
а) он родился на территории Советского государства;
б) он родился вне пределов СССР, но родители или хотя бы один из родителей имели постоянное место жительства на территории Советского Союза.
При различном гражданстве родителей, один из которых к моменту рождения ребенка состоял в гражданстве СССР, если в это время оба родителя имели постоянное место жительства за рубежом, гражданство ребенка, родившегося вне пределов Союза, определялось по письменному соглашению родителей.
Ребенок, один из родителей которого к моменту его рождения состоял в советском гражданстве, а другой являлся лицом без гражданства либо был неизвестен, являлся гражданином СССР независимо от места его рождения.
В случае установления отцовства ребенка, мать которого являлась лицом без гражданства, где отцом признавался гражданин СССР, ребенок, не достигший 14 лет, становился гражданином СССР независимо от места его рождения.
Также являлся гражданином СССР ребенок лиц без гражданства, имеющих постоянное место жительства в СССР и родившийся на территории Союза. Ребенок, находившийся на территории СССР, оба родителя которого неизвестны, признавался гражданином Советского Союза.
Далее Закономопределен порядок приема лиц в советское гражданство. Согласност. 18в гражданство СССР могут быть приняты иностранные граждане и лица без гражданства по их ходатайствам. На положительное решение вопроса не повлияют происхождение, расовая и национальная принадлежность, пол, образование, язык, отношение к религии, политические и иные убеждения, место жительства ходатайствующего о приеме в гражданство Советского Союза.
Ходатайство могло быть отклонено, если лицо, ходатайствующее об этом, призывало к насильственному свержению или изменению советского государственного и общественного строя, закрепленного в КонституцииСССР. А также отклонялись ходатайства о приеме в гражданство Союза лиц, осуществлявших деятельность, наносившую ущерб государственной безопасности, охране общественного порядка, здоровью или нравственности населения СССР, пропагандировавших вражду между народами, расовую и национальную исключительность либо связанных с террористической деятельностью.
Закономпредусмотрены следующие случаи прекращения гражданства:
1) выход из гражданства СССР;
2) утрата гражданства СССР;
3) лишение советского гражданства;
4) по иным основаниям, предусмотренным международными договорами Советского Союза;
5) по иным основаниям, предусмотренным данным Законом. Прекращение гражданства СССР, как и ранее, влекло за собой прекращение гражданства союзной и автономной республики.
Выход из советского гражданства определялся порядком, предусмотренным Законом. Ходатайствующему о выходе из гражданства могло быть отказано, если он имел неисполненные обязательства перед государством или имущественные обязанности, с которыми связаны существенные интересы граждан или организаций. Также выход из советского гражданства не разрешался лицам, которые были привлечены к уголовной ответственности в качестве обвиняемого либо в отношении их имелся вступивший в законную силу и подлежащий исполнению приговор суда или если выход лица из гражданства СССР противоречил интересам государственной безопасности Советского Союза.
Гражданство СССР утрачивалось в случае:
1) поступления лица на военную службу, в полицию, органы юстиции или иные органы государственной власти и управления в иностранном государстве;
2) если лицо, постоянно проживавшее за границей, не встало на консульский учет без уважительных причин в течение пяти лет;
3) если гражданство СССР было приобретено в результате представленных заведомо ложных или фальшивых документов.
Республики получили право принимать решение о выходе из гражданства союзной республики и тем самым из гражданства СССР граждан Союза, постоянно проживающих на территории республики, а также постоянно проживающих за границей граждан, которые обратились с соответствующим ходатайством.
Положения, связанные с прекращением, утратой, выходом из гражданства СССР по Законуо гражданстве СССР 1990 г., в остальном имели аналогичный характер, что и вЗаконео гражданстве СССР 1978 г.
Законо гражданстве СССР 1990 г. ограничивал круг лиц, которые могли быть лишены советского гражданства. В Законе говорится, что лишение гражданства СССР могло иметь место в исключительном случае, когда лицо, проживающее за границей, совершило действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или государственной безопасности. Причем лишение лица гражданства СССР не влекло за собой изменения гражданства членов его семьи.
Органами, принимавшими решения по вопросам гражданства СССР, были Президент СССР, Президиумы Верховных Советов союзных республик или высшие государственные должностные лица союзных и автономных республик.
Закономрегламентировался порядок восстановления в гражданстве СССР. Восстановить гражданство могли лица, ранее состоявшие в гражданстве Советского Союза, при подаче соответствующего ходатайства. Решение о приеме в гражданство СССР, вопросы восстановления гражданства СССР и лишения советского гражданства теперь находились в компетенции Президента СССР. Полномочия Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета СССР передавались первому Президенту СССР.
Была существенно расширена статьяпрежнего Закона, посвященная защите государством граждан СССР за границей. В новой редакции статьи(ст. 9)говорилось о том, что граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством Советского государства. Советское государство, его дипломатические представительства и консульские учреждения, а также их должностные лица обязаны принимать меры к тому, чтобы граждане СССР имели возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, предоставленными им законодательством страны пребывания, международными договорами, участниками которых являлись СССР или союзные республики и государство пребывания, и международными обычаями, в установленном законодательством порядке защищались их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимались меры для восстановления нарушенных прав советских граждан.
Главапрежнего Закона, посвященная утрате гражданства СССР, была переименована вглавуо прекращении гражданства СССР, в которой содержалась норма(ст. 22), посвященная утрате гражданства СССР как одному из видов прекращения гражданства.
В новый Закон была включена специальная глава, посвященная органам, принимающим решения по вопросам советского гражданства, в которой говорилось о полномочиях Президента СССР, Президиума Верховного Совета союзной республики или высшего государственного должностного лица союзной республики, Президиума Верховного Совета автономной республики или высшего государственного должностного лица автономной республики, органов внутренних дел, Министерства иностранных дел СССР, министерств иностранных дел союзных республик, советских дипломатических представительств и консульских учреждений.
Закон предусматривал создание Комиссии при Президенте СССР по вопросам гражданства, на которую возлагалось предварительное рассмотрение вопросов гражданства (ст. 43).
В Законбыли включены также главы, посвященные исполнению решений по вопросам гражданства СССР и обжалованию решений по вопросам гражданства. В первой из них говорилось об органах, исполняющих решения по вопросам гражданства, о выдаче паспортов и видов на жительство, а также контроль за исполнением решения по вопросам гражданства, во второй регулировались вопросы, связанные с обжалованием решений по вопросам гражданства, а также неправомерных действий должностных лиц по вопросам гражданства.
Последний союзный Законо гражданстве был продуктом соответствующей эпохи - так называемой перестройки. В нем проявились либеральные черты этого периода, характеризующиеся особенностями политической диктатуры и идеологического прессинга.
Этим этапом заканчивается развитие института советского гражданства. С 1991 г. начинается новый этап в развитии института гражданства нового независимого государства России.
В заключение можно отметить, что институт гражданства с 1917 по 1991 г. в Советской России, СССР и РСФСР развивался как политико-правовая связь между физическим лицом и названным государством. Каждый этап его развития отражал исторически сложившуюся политическую позицию государства и даже отдельных его лидеров.
На первом этапе необходимо было показать качественное отличие Советской России от Российской империи. Это проявилось и в отказе от традиционного деления на православных и иноверцев как реакции на светский характер государства. Также произошел формальный отказ от выпячивания русской нации и выделения социального слоя "инородцев" как дань идее интернационализма и социального равенства.
В то же время, поскольку между империей и Советской Россией существовал короткий по времени период демократического развития, отмеченный деятельностью Временного правительства, то необходимо было показать, хотя бы внешне, что новая власть ничуть не хуже предыдущей. Поэтому гражданами России объявлялись все бывшие подданные империи, без каких-либо различий.
Однако интернационализм в России был, как известно, на данном этапе развития пролетарским. По образному выражению В.И. Ленина, это означало, что российскому рабочему иностранец пролетарского происхождения ближе и роднее, чем собственный помещик и кулак. В части, касающейся вопросов гражданства, это означало упрощенный порядок приема в российское гражданство трудящихся иностранцев.
Следующий этап развития института гражданства был атрибутивно связан с особой, изначально договорной, природой союзной федерации. Так или иначе, ее образовали некогда суверенные государства, ныне союзные республики, сохранившие элементы прежнего независимого статуса в виде собственного гражданства.
Вместе с тем дальнейшее развитие СССР происходило под воздействием нарастающего авторитаризма и партийно-политической диктатуры. Это не могло не сказаться на эволюции института гражданства: усложненном порядке приема, появлении института лишения гражданства и принудительной высылки из страны и т.д.
ЗаконСССР 1978 г. "О гражданстве СССР" носил черты внешних демократических изменений, характерных для эпохи "развитого" социализма. Каких-либо содержательных перемен в развитие данного института, сопоставимых, скажем, сЗакономСССР 1990 г., он не нес. В то же время последний союзный Закон о гражданстве также был "продуктом" соответствующей эпохи, так называемой перестройки. В нем проявились либеральные черты данного периода, ослабление политической диктатуры и идеологического прессинга.
При этом, несмотря на ярко выраженный политический характер рассмотренных законов, нельзя не отметить преемственность в значительной части их положений.
Анализируя советское законодательство о гражданстве, можно сделать вывод о том, что оно длительный период развивалось по двум основным направлениям. Во-первых, из него постепенно исключались статьи, предусматривающие дискриминационные требования при принятии в советское гражданство (классовая принадлежность, социальное положение и некоторые другие принципы). Во-вторых, его развитие происходило от децентрализации к централизации.
После принятия КонституцииСССР 1977 г. и республиканских конституций 1978 г. возникла противоположная тенденция - от централизации к децентрализации.
Распад Союза ССР чрезвычайно усложнил процессы идентификации гражданства жителей его бывших республик, степень и способы использования ими гражданских прав. В этих условиях на первом плане оказались проблемы гражданства, обострились проблемы гражданства русского населения, рассеянного вне пределов России.
Правовые возможности решения этих проблем должны были продемонстрировать новые законы о гражданстве бывших союзных республик, и в первую очередь новый Законо гражданстве Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кутафин О.Е. Российское гражданство. М., 2003. С. 119.
studfiles.net
