Приобретение и утрата гражданства. Приобретение и утрата гражданства


Приобретение и утрата гражданства

В соответствии с международно-правовыми стандартами каждый человек имеет право на гражданство (ч. 1 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека). Хотя в законодательстве современных государств устанавливаются разнообразные критерии, наиболее распространенными основаниями являются приобретение гражданства по рождению или путем натурализации

Во всех странах законодатель закрепляет возможность предоставления гражданства по рождению, хотя в этом возрасте человек не может определить свои предпочтения. Данный подход основывается на презумпции членства, согласно которой при рождении определенного лица имеется высокая степень вероятности того, что оно проявит лояльность по отношению к государству, в котором родилось4.

В основе предоставления гражданства по рождению лежат два принципа — "право крови" (jus sanguinis),т. е. рождение от родителя или родителей — граждан конкретной страны, и "право почвы" (jus soli),т. е. рождение на территории определенной страны. Предпочтение "праву крови" — общности в силу происхождения — отдают государства, стремящиеся сохранить этнокультурное единство народа, традиционно проживающего на определенной территории (Германия, Швейцария). В государствах иммиграции (США, Канада) полагают, что "право почвы" помогает сформировать новую культурно-государственную общность, т. е. в данном случае гражданство рассматривается как своеобразное территориальное понятие.

В законодательстве большинства государств закрепляются смешанные подходы — сочетание в той или иной форме "права крови" и "права почвы". В Российской Федерации допускается приобретение гражданства по рождению детьми, один из родителей которых является гражданином России, а также детьми, родившимися на территории нашей страны, если их родители неизвестны или являются лицами без гражданства. Кроме того, возможно предоставление российского гражданства детям иностранцев, если государство происхождения родителей не предоставляет детям свое гражданство.

Практически во всех европейских странах законодатель устанавливает равные шансы отца и матери передать свое гражданство ребенку. Однако в ряде государств правовой статус ребенка по-прежнему определяется по отцу (Таиланд, Индия, Бангладеш). Согласно законодательству данных стран ребенок может получить гражданство матери только в том случае, если отец является лицом без гражданства или неизвестен.

В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах (ч. 3 ст. 24) каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства. Не случайно в законодательстве различных государств можно встретить нормы о предоставлении гражданства детям, найденным на территории страны, родители которых неизвестны. Однако если в российском законодательстве возраст ребенка не имеет значения, в зарубежных странах могут вводиться возрастные ограничения (дети до 5 лет — США, до 6 месяцев — Австрия).

Натурализация — предоставление гражданства лицу, не являющему гражданином страны по рождению, на основании решения компетентного органа. Правом предоставления гражданства обычно наделяются высшие органы государственной власти. В Бельгии натурализация входит в компетенцию Короля и Палаты представителей, в США — федеральных судов, в Италии и России — Президента Республики, в Турции и Франции — Правительства. В ряде стран данные вопросы относятся к ведению министерств юстиции (Япония), иностранных дел (Мексика) или внутренних дел (Израиль).

Натурализация носит персональный характер. Она может осуществляться как в результате личного выбора лица, желающего поменять свое гражданство, так и в связи с наступлением определенных обстоятельств (вступление в брак, усыновление, признание отцовства). Закрепление возможности натурализации связано с признанием права на изменение гражданства, предусмотренного во Всеобщей декларации прав человека (ч. 2 ст. 15). Хотя большинство государств и признает это право, практически все они устанавливают четкие критерии, которым должен соответствовать претендент на гражданство. Как правило, возможность получить гражданство иностранного государства невелика, если человек не связан с ним определенными обстоятельствами — происхождением, проживанием или рождением на его территории.

Существуют различные подходы к натурализации иностранных граждан. В ряде стран она рассматривается как сугубо дискреционное полномочие государства (Германия, Швейцария, Япония). Кандидат должен отвечать определенным условиям, однако даже в случае их выполнения компетентный государственный орган имеет право определить, соответствует ли интересам страны предоставление гражданства данному лицу. Отрицательное решение не обосновывается и не подлежит обжалованию. Натурализация является привилегией, предоставляемой определенным лицам. Данная процедура предполагает тщательное рассмотрение дела каждого из претендентов, за натурализацию устанавливается достаточно высокая плата.

В других странах (США, Канада, Швеция) натурализуются все кандидаты, отвечающие установленным требованиям. В них от иммигрантов ожидают натурализации, которая поощряется государством. Установленная процедура достаточно проста, формально предусматривает сравнительно невысокие денежные сборы.

Во многих зарубежных странах введены достаточно жесткие требования к претендентам на гражданство. Практически повсеместно им надо прожить определенный срок на территории страны нового гражданства (12 лет — Швейцария, 10 лет — Австрия, 5 лет — США, 2 года — Аргентина). Помимо этого они должны отвечать критериям материально-финансового (ФРГ — наличие жилища, Япония — достаточный капитал, возможность обеспечить самостоятельное существование), морального (Аргентина — хорошее поведение) и уголовно-пра-вового характера (Австрия — отсутствие судебных приговоров или преследования в уголовном порядке). В ряде стран для получения гражданства необходимо продемонстрировать знание языка (Эстония, Израиль), истории и основных положений конституции страны (США, Латвия). Иногда условием натурализации является принесение присяги верности данному государству (Италия, Филиппины).

В Российской Федерации для потенциальных граждан вводится только ценз оседлости (для иностранных граждан и лиц без гражданства — всего 5 лет или 3 года непрерывно перед обращением с ходатайством; для беженцев указанные сроки сокращаются вдвое), однако либерализм законодателя в значительной степени сводится на нет правоприменительной практикой и подзаконными актами в данной области. Так, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ1предусматривает, что оформление органами внутренних дел материалов по вопросам гражданства в отношении лиц, прибывших на территорию России в связи с трудовым соглашением, учебой, другими целями, осуществляется после решения вопроса о месте их жительства на территории России (п. 3).

В законодательстве многих стран предусмотрен упрощенный (регистрационный) порядок предоставления гражданства. Как правило, он распространяется на этнически близких иностранцев (Германия, Болгария, Индия), а также лиц, заключивших брак с гражданами страны (Швейцария, Япония). В странах СНГ упрощенный порядок обычно распространяется па представителей титульной нации или выходцев из данной территории. Более широкие подходы законодательно закрепляются только в России и Армении.

 

 

Конвенция об упрощенном порядке приобретения гражданства государств — участников Содружества Независимых Государств была подписана 19 января 1996 г. Россией, Казахстаном и Таджикистаном. В соответствии с Конвенцией для приобретения и выхода из гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке (ст. 2) лицу необходимо представить ряд документов: копию свидетельства о рождении или другой документ, удостоверяющий личность и место рождения гражданина, документы, подтверждающие то, что заявитель в прошлом состоял в гражданстве одной из Договаривающихся Сторон и одновременно в гражданстве СССР, проживал на их территории на 21 декабря 1991 г. и проживает постоянно до вступления в силу Конвенции, а также то, что он имеет близкого родственника, постоянно проживающего па территории страны приобретаемого гражданства и являющегося ее гражданином.

Определенная группа оснований для приобретения гражданства связана с территориальными изменениями или прекращением существования государств. К числу таких оснований можно отнести автоматическую перемену гражданства — трансферт. Примером может служить приобретение гражданами Российской Федерации нового статуса в результате распада СССР. Согласно Закону о гражданстве Российской Федерации гражданами России были признаны все граждане бывшего, СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу данного Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве России (ч. 1 ст. 13).

В тех случаях, когда определенная часть территории одного государства переходит под суверенитет другого, используется оптация — добровольный выбор государства гражданской принадлежности. Право выбора предоставляется населению, проживающему на территории, которая отходит к другому государству. При этом, как правило, предполагается, что лицо, сделавшее выбор, будет жить на территории государства гражданской принадлежности. В отличие от оптации, которая носит персональный характер, обмен населением является массовым и двусторонним, происходит обычно по национальному признаку на основе принципа добровольности.

В ряде стран характер приобретения гражданства может оказывать воздействие на объем прав и свобод лица. Как правило, речь идет о занятии государственных должностей. В отдельных странах (Эстония, Болгария, США) их президентом может стать только гражданин по рождению. На Филиппинах устанавливается очень широкий перечень ограничений в правах для натурализованных граждан. Так, только граждане по рождению могут занимать должности президента, вице-президента страны, членов парламента, Верховного Суда и нижестоящих судов, председателей и членов конституционных комиссий, омбудсмана и его заместителей, членов комиссии по правам человека. В Южной Корее натурализованные не могут приниматься на дипломатическую службу, в Мексике — занимать должности начальника порта, коменданта аэродрома, лоцмана, служить па торговом, морском или воздушном судне.

Выход из гражданства может иметь место как по просьбе заинтересованного лица, так и по решению компетентных органов. В ряде случаев государство может отказать в просьбе о выходе из гражданства или отсрочить ее удовлетворение. Так, в Малайзии заявление о выходе из гражданства должно быть зарегистрировано. Статус гражданина утрачивается с момента регистрации. В том случае, если страна находится в состоянии войны, заявление может быть зарегистрировано только с согласия федерального правительства.

В Российской Федерации выход из гражданства не допускается после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания, а также если претендент на выход из гражданства привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в силу обвинительный приговор суда. Кроме того, ходатайство о выходе может быть отклонено, если лицо имеет имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации либо неисполненные обязанности перед государством, а у Российской Федерации отсутствует договор о правовой помощи со страной, в которой проживает или намерен поселиться данный гражданин.

Основания для утраты гражданства зависят от специфики конкретного государства. Во многих странах она происходит автоматически в связи с добровольным приобретением иностранного гражданства, поступлением на гражданскую или военную службу другого государства. В Индонезии аналогичные правила распространяются и на службу в международных организациях, участницей которых страна не является, при условии, что лицо должно принести присягу при поступлении на службу.

Во Франции лицо, имеющее гражданство этой страны, может быть его лишено в связи с осуждением за преступления против безопасности государства; за уклонение от обязанностей, налагаемых законом о воинской повинности; за действия, рассматриваемые по французскому закону как преступление, влекущее за собой осуждение на срок более 5 лет тюремного заключения (ст. 98 Кодекса о гражданстве). В последнем случае лишение гражданства возможно и в случае осуждения лица за границей.

В ряде стран вводятся ограничения, связанные с лишением гражданства. Запрет применения данной процедуры может касаться всех граждан (ст. 16 Конституции Германии) или только граждан по рождению (ч. 2 ст. 11 Конституции Испании). В ряде случаев применение данной процедуры может быть ограничено определенным временем в отношении натурализованных граждан. Так, во Франции лишение гражданства допустимо в течение 10 лет после его получения.

В соответствии с международно-правовыми стандартами лишение гражданства не должно носить произвольный характер (ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека). Оно может осуществляться только в соответствии с предусмотренной законом процедурой, в рамках которой гражданину необходимо предоставить все необходимые гарантии. Кроме того, должно быть предусмотрено право обжалования в судебном порядке принятого решения.

В законодательстве Советского Союза была закреплена возможность лишения гражданства по инициативе государства. В соответствии с Законом о гражданстве СССР 1938 г. (ст. 7) предусматривалось две процедуры лишения гражданства — по приговору суда и на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР. Последующий Закон свел лишение гражданства к единой процедуре и установил основания для ее применения. Согласно Закону 1978 г. о гражданстве СССР, его можно было лишить по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР (ст. 18). Кроме того, в законодательстве были предусмотрены особые случаи лишения гражданства. Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР "О выходе из гражданства лиц, переселяющихся из СССР в Израиль" 1967 г. данные лица, независимо от их желания, автоматически утрачивали гражданство Советского Союза с момента выезда из страны.

В соответствии с действующим законодательством о гражданстве Российской Федерации никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (ч. 2 ст. 1 Закона о гражданстве РФ). Только в одном случае прекращение российского гражданства допускается без волеизъявления лица — в связи с аннулированием решения о гражданстве, если лицо предоставило ложные сведения и документы.

Добровольный выход из гражданства предполагает определенные действия со стороны гражданина. В Японии в этом случае необходимо обратиться с соответствующим заявлением к министру юстиции. Днем выхода из гражданства считается дата уведомления министра путем подачи такого заявления. Выход из гражданства России возможен по ходатайству гражданина, а также в порядке регистрации, если у лица, заявившего о намерении выйти из гражданства, хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство либо если лицо выехало на постоянное жительство в другую страну.

 

Для государств — членов Совета Европы общепризнанным является тот факт, что гражданство не может быть утрачено до тех пор, пока лицо не получит другое гражданство. Данный подход направлен на то, чтобы предотвратить увеличение количества лиц без гражданства. Вместе с тем законы о гражданстве государств — членов СНГ и стран Балтии предусматривают возможность выхода из гражданства, не увязывая данный факт с приобретением лицом иностранного гражданства.

13. Двойное гражданство, многогражданство и безгражданство

Двойное (множественное) гражданство — это особый статус, связанный с пребыванием лица одновременно в гражданстве двух (нескольких) государств. Подобное правовое положение возникает, когда существуют противоречия между положениями законов тех стран, на гражданство которых может претендовать данное лицо. Можно выделить несколько наиболее типичных ситуаций, определяющих возникновение двойного (множественного) гражданства.

Натурализация без утраты предшествующего гражданства. Данная ситуация складывается, когда приобретение нового гражданства допускает возможность сохранения прежнего, а также в тех случаях, когда лицо не выполнило необходимые требования, связанные с выходом из прежнего гражданства, до получения нового.

В одних странах сам факт натурализации влечет утрату гражданства (США). В других это происходит только в случае добровольного приобретения гражданства (Канада, Финляндия, Боливия). Вместе с тем лицо рассматривается как гражданин страны, если иностранное гражданство было ему предоставлено не по его просьбе, а в соответствии с законом страны в силу рождения, происхождения, территориальных изменений и т. д. В третьих странах для утраты гражданства необходимо оформить выход из него (Турция, Швейцария).

По-разному регламентируется и натурализация иностранцев. В ряде стран они приобретают ее только после выхода из прежнего гражданства (Германия, Индия). В других странах допускаются отдельные исключения. Так, министр юстиции Японии в особых случаях может разрешить натурализацию иностранцев, не требуя отказа от гражданства государственной принадлежности. В Бангладеш исключения распространяются на тех иностранцев, которые вкладывают инвестиции в широкомасштабные проекты на территории данной страны1. В других странах (Франция) выход из прежнего гражданства не рассматривается в качестве условия для натурализации. В настоящее время при приеме в российское гражданство также не требуется обязательного отказа от иностранного гражданства, хотя прежняя редакция ст. 3 Закона о гражданстве подобное условие содержала.

Автоматическое предоставление гражданства супруге-иностранке в связи с заключением брака с гражданином страны. Подобные положения можно встретить в законодательстве о гражданстве ряда стран Азии, Африки, Латинской Америки. В одних случаях гражданство мужа предоставляется безусловно (Ливан, Саудовская Аравия). В других допускается отказ от гражданства мужа, если национальный закон страны государственной принадлежности супруги позволяет сохранять прежнее гражданство (Доминиканская Республика, Камерун, Бенин). В третьих в течение определенного срока после приобретения гражданства мужа можно сохранить прежнее гражданство (6 месяцев — Южная Корея). Таким образом, двойное гражданство возникает при заключении брака лицами, являющимися гражданами различных государств, в тех случаях, когда получение гражданства супруга не обусловлено требованием утраты прежнего гражданства, а национальное законодательство супруги не рассматривает заключение брака с иностранцем в качестве автоматического условия для утраты прежнего гражданства.

Число стран, в которых супруге-иностранке гражданство предоставляется автоматически, сокращается. Это связано с изменением международно-правовых стандартов в данной сфере. Не случайно участники Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г. предусмотрели, что заключение, расторжение брака, а также перемена гражданства мужем во время существования брачного союза автоматически не отражаются на гражданстве жены (ст. 1). В настоящее время принцип добровольного выбора гражданства заинтересованным лицом все больше вытесняет принцип единого гражданства семьи. Кроме того, правила об автоматическом предоставлении гражданства мужа супруге рассматриваются как определенная дискриминация по половому признаку.

Предоставление гражданства ребенку, родившемуся в смешанном браке. Исторически гражданство ребенка определялось по отцу. И сегодня подобные положения можно встретить в законодательстве ряда стран (Индия, Таиланд, Южная Корея). Однако в настоящее время подобные подходы не являются общепризнанными. Законы о гражданстве европейских государств, США, Японии являются нейтральными по отношению к полу, они допускают предоставление гражданства как по отцовской, так и по материнской линии. Соответственно дети, родившиеся от смешанных браков, получают право на гражданство как отца, так и матери. Согласно российскому закону при различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребенка является гражданином РФ, вопрос решается на основании их письменного соглашения. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство России, если он родился на ее территории либо если бы иначе он стал лицом без гражданства (ч. 2 ст. 15 Закона о гражданстве).

Рождение ребенка у родителей-иностранцев на территории государства, предоставляющего гражданство в соответствии с принципом почвы. В США, Канаде, Аргентине, Бразилии гражданами признаются лица, родившиеся на территории страны. Исключения, как правило, касаются детей иностранцев, находящихся на государственной службе своих государств или работающих в международных организациях. Австрия, Бельгия, Финляндия, Нидерланды разрешают лицам, родившимся на территории страны и проживающим в ней установленный период времени, приобрести гражданство путем подачи простого заявления по достижении или до достижения совершеннолетия. В данных обстоятельствах дети одновременно приобретают право на получение гражданства страны рождения и государства, гражданами которого являются родители.

Традиционные правовые и политические доводы против двойного гражданства исходят из того, что гражданство предполагает абсолютную лояльность по отношению к определенному государству. Наивысшим выражением лояльности является прохождение воинской службы в армии государства происхождения. Двойное гражданство делает данную обязанность относительной. Никто не может служить двум странам одновременно, особенно в том случае, если они находятся в состоянии войны с иными государствами или воюют друг с другом.

Поэтому одна из серьезных проблем, связанных с двойным гражданством, — регламентация прохождения воинской службы. В соответствии с Конвенцией Совета Европы 1963 г. о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства данные лица должны были исполнять воинскую повинность на территории страны своего проживания. Однако если лицо проживает на территории страны, не являющейся страной его гражданской принадлежности или страной — участницей Конвенции Совета Европы, то оно может выбрать несение воинской обязанности на территории любой из стран гражданства (ст. 6).

 

В тех случаях, когда на территории государства проживает значительное число лиц, имеющих двойное гражданство, все вопросы регулируются на двусторонней основе. В 1984 г. Франция и Алжир подписали соглашение о том, что лица, обладающие двойным гражданством, могут проходить воинскую службу в любой из данных стран вне зависимости от места их жительства. Как показала практика, значительное число этнических алжирцев, проживающих во Франции, проходило воинскую службу в Алжире, несмотря на то что ее срок составлял во Франции 1, а в Алжире—2 года.

Определенные затруднения, связанные с двойным гражданством, могут возникать и в связи с обращением за дипломатической защитой, рассмотрением дел в судах третьих стран, когда требуется применение национального закона. В международных судах и арбитражах при возникновении спорных вопросов, связанных с наличием двойного (множественного) гражданства, применяется принцип эффективного гражданства, т. е. данное лицо рассматривается как гражданин той страны, с которой он имеет более тесные связи. Свидетельством подобных связей может служить постоянное проживание или место жительства, государственная или воинская служба и т. д. Если лицо, имеющее двойное гражданство, находится на территории одного из государств своей гражданской принадлежности, то оно, как правило, не может ссылаться на свои обязательства по отношению к другому государству при реализации собственных прав и обязанностей.

Существуют различные подходы в отношении двойного гражданства. В Италии с 1992 г. признается возможность двойного гражданства; аналогичный подход закрепляется в законопроекте, внесенном правительством ФРГ в Бундестаг в ноябре 1998 г. В законодательстве ряда государств оговаривается возможность приобретения гражданства определенных стран без утраты прежнего гражданства. В Испании такой подход распространяется на иберо-американские страны или страны, имевшие или имеющие особые связи с Испанией (ч. 3 ст. 11 Конституции). В других странах лицо, обладающее двойным гражданством, обязано выбрать одно из них в течение установленного в законодательстве срока. Так, в Японии лицо, которое получило второе гражданство по рождению или до достижении 20 лет, должно выбрать одно из них до 21 года. Если лицо не выполняет данное предписание, то министр юстиции страны может напомнить ему о необходимости соблюдения закона. По истечении месяца со дня такого напоминания лицо автоматически утрачивает японское гражданство.

В 60-х годах западноевропейские государства — члены Совета Европы пришли к соглашению о том, что двойное гражданство является нежелательным и его необходимо всеми способами избегать. В соответствии с Конвенцией о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности 1977 г. утрачивают прежнее гражданство совершеннолетние граждане государств-участников, которые на основе свободного волеизъявления путем натурализации, оптации или восстановления приобретают гражданство другого государства-участника (ч. 1 ст. 1). Кроме того, участники Конвенции брали на себя обязательство уведомлять о каждом случае приобретения гражданства лицами, являющими гражданами государств — участников Конвенции (ст. 1 Дополнительного протокола к Конвенции 1977 г.). Однако в настоящее время ряд государств Европы считают двойное гражданство вполне приемлемым в связи с ростом мобильности населения и развитием миграционных процессов1.

В Законе о гражданстве СССР 1938 г. вопросы двойного гражданства не рассматривались. Однако в 1956—1958 гг. Советский Союз заключил ряд двусторонних конвенций с социалистическими странами (Албанией, Болгарией, Венгрией, КНДР, МНР, Румынией, Чехословакией, Югославией) об урегулировании вопросов двойного гражданства. В соответствии с данными конвенциями лица, обладающие двойным гражданством, в течение года после их принятия должны были заявить об избрании одного из гражданств. Если они не выполняли данное предписание, то рассматривались обеими странами как граждане страны проживания. Кроме того, с рядом государств (Польшей, Болгарией) в 1963—1966 гг. были заключены конвенции о предотвращении двойного гражданства, в соответствии с которыми стороны не принимали в свое гражданство лиц без согласия компетентных органов страны их гражданства. В Законе о гражданстве СССР за лицом, являющимся гражданином СССР, не признавалось право на принадлежность к гражданству иностранного государства (ст. 8).

Новые подходы к данной проблеме были впервые зафиксированы в Законе о гражданстве Российской Федерации (ст. 3). Гражданину Российской Федерации разрешалось по его ходатайству иметь одновременно и гражданство другого государства, с которым заключен соответствующий договор. Однако при этом он не мог уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающей из гражданства Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. четко зафиксировала возможность двойного гражданства для граждан страны и расширила основания его приобретения — не только на основании международного договора Российской Федерации, но и в соответствии с федеральным законом.

В настоящее время Россия заключила соглашения о двойном гражданстве с Туркменистаном и Таджикистаном. Данные соглашения предусматривают, что каждое из государств признает за своими гражданами право приобретать гражданство другой стороны, не утрачивая собственное. При этом они пользуются в полном объеме правами и свободами, а также несут обязанности гражданина того государства, на территории которого постоянно проживают. Лица, обладающие двойным гражданством, пользуются защитой и покровительством обоих государств. Как правило, в третьих странах защиту предоставляет то государство, на территории которого такие лица постоянно проживают, однако по их просьбе защиту может предоставить и второе государство их гражданской принадлежности.

Вопрос о двойном гражданстве рассматривался в органах государственной власти Российской Федерации в связи с проблемой соотечественников, проживающих в странах СНГ и Балтии. В обращении от 15 февраля 1995 г. "К главам государств и правительств Содружества Независимых Государств" Государственная Дума Федерального Собрания ставила вопрос о достижении согласия в предоставлении этническим русским равных прав в приобретении второго гражданства1. Вместе с тем в законодательстве большинства стран СНГ и Балтии содержатся положения, исключающие возможность приобретения двойного гражданства.

Лицо без гражданства (апатрид) — лицо, которое ни одно из государств не рассматривает в качестве собственного гражданина. Подобный статус возникает в том случае, когда человек по каким-либо причинам утратил собственное гражданство и не приобрел гражданства других стран. При этом данные лица не могут рассчитывать на дипломатическую защиту страны своего прежнего гражданства и полностью подчиняются законодательству страны, на территории которой они находятся.

В соответствии с Конвенцией о статусе апатридов 1954 г. у каждого лица без гражданства существуют обязательства в отношении страны, в которой оно находится, поскольку оно должно подчиняться ее законам и постановлениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка (ст. 2). По общему правилу лицам без гражданства предоставляется статус, соответствующий статусу иностранцев на территории конкретного государства (ч. 1 ст. 7). В соответствии с Конвенцией в ряде случаев апатриды приравниваются по своему положению к гражданам страны. Это касается права обращения в суд (ч. 2 ст. 16), получения начального образования (ч. 1 ст. 22), правительственной помощи и поддержки (ст. 23). Кроме того, данные подходы касаются вознаграждения за труд, рабочего времени и времени отдыха, условий труда женщин и подростков, социального обеспечения (ст. 24).

 

Государства, на территории которых находятся лица без гражданства, выдают им удостоверения личности и проездные документы. Согласно Правилам пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденным постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212, которые продолжают действовать на территории Российской Федерации, лицам без гражданства вид на жительство выдается органами внутренних дел сроком на 5 лет, а по достижении 45-летнего возраста — бессрочно (п. 28). Вид на жительство для лица без гражданства заменяется видом на жительство для иностранного гражданина, если его владелец предъявит в органы внутренних дел действующий заграничный паспорт (п. 30).

По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации, на 1 мая 1997 г. на территории России проживало 3193 лица без гражданства1. В соответствии с федеральным законодательством поощряется приобретение этими лицами гражданства России, а также отсутствуют препятствия для получения ими иного гражданства. В Законе о гражданстве закрепляется ряд норм, способствующих сокращению случаев безгражданства. Так, ребенок, родившийся на территории нашей страны от лица без гражданства, является гражданином России. Граждане бывшего СССР, проживающие на территории государств, входивших в качестве республик в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию России после 6 февраля 1992 г., могут приобрести гражданство в регистрационном порядке, если они заявят об этом до 31 декабря 2000 г.

Проблема лиц без гражданства является не только правовой, но и политической. Она влияет на положение конкретного лица и может порождать противоречия и конфликты в межгосударственных отношениях. В частности, обострение отношений между Российской Федерацией и Латвийской Республикой было связано с отказом последней предоставить гражданство значительной части постоянных жителей страны, являвшихся гражданами СССР, если они сами или их предки не были гражданами Латвии до 17 июня 1940 г.

Как отмечалось на рабочей встрече в Женеве в августе 1994 г., посвященной международному праву и законам о гражданстве в бывшем СССР, проблема лиц без гражданства в государствах, возникших после его распада, появилась в результате либо принятия дискриминационного законодательства в отношении определенных групп лиц, не отвечающих критериям гражданства страны проживания, либо территориальных изменений и перехода суверенитета2. Представители Совета Европы считают, что в случае распада государства или перехода территории вопросы гражданства следует урегулировать на основе двусторонних и многосторонних договоров. Если это невозможно, то государства-правопреемники должны предоставлять свое гражданство при наличии следующих обстоятельств: 1) лицо было гражданином или постоянным жителем на территории государства, которое прекратило свое существование, либо на территории, перешедшей к другому государству; 2) лицо продолжает проживать на территории государства-правопреемника.

В этих случаях возможны две процедуры предоставления гражданства — автоматическая, но предполагающая право выбора, либо персональная, предполагающая закрепление права лица обратиться с просьбой о предоставлении гражданства. Кроме того, лицам, отвечающим данным требованиям, но не получившим гражданство, должны быть обеспечены те же права и обязанности, что и гражданам, за исключением трех сфер — политические права, воинская обязанность, государственная служба1.

Иностранцы

Иностранец — лицо, обладающее гражданством определенного государства, но не являющееся гражданином государства пребывания2.В силу этого он одновременно подчиняется законодательству собственной страны и государства, в котором он пребывает. Иностранцы обязаны соблюдать законы страны пребывания, с уважением относиться к обычаям и традициям ее народа. В свою очередь государства должны публиковать свое национальное законодательство или правила, касающиеся иностранцев, а также обеспечить любому иностранцу, находящемуся на его территории, свободу связаться с консульским или дипломатическим представительством страны гражданской принадлежности3.

2В широком смысле понятие "иностранец" может трактоваться как любое лицо, це являющееся гражданином государства, в котором оно находится, т. е. включать и лиц без гражданства.

В последние 20 лет вопросы, связанные со статусом иностранцев, стали регламентироваться во внутреннем законодательстве значительно детальнее. В ряде стран были внесены изменения или приняты новые законы, касающиеся статуса иностранцев (1985г. - Испания, 1993г. - Австрия, Грузия, 1994 г. — Армения, Украина). При этом изменились акценты в регулировании. Если ранее особое внимание уделялось мерам административного характера, связанным с разрешением на въезд или пребывание, предоставлением убежища или высылкой, то в настоящее время большую актуальность приобрели вопросы, касающиеся трудоустройства, обучения иностранных граждан. Кроме того, общей тенденцией является ужесточение подходов к нелегальным иммигрантам и обеспечение большего объема прав лицам, которые на законных основаниях находятся на территории определенных государств.

stydopedia.ru

Приобретение и утрата гражданства

В соответствии с международно-правовыми стандартам! каждый человек имеет право на гражданство (ч. 1 ст. 15 Все-| общей декларации прав человека). Хотя в законодательси современных государств устанавливаются разнообразные кри-] терпи, наиболее распространенными основаниями являютс* приобретение гражданства по рождению или путем патурали-1 зацип.

Во всех странах законодатель закрепляет возможное™ предоставления гражданства по рождению, хотя в этом возрасти человек не может определить свои предпочтения. Данпьп подход основывается на презумпции членства, согласно которой при рождении определенного лица имеется высокая степсш вероятности того, что оно проявит лояльность но отношению к государству, в котором родилось4.

1 Подробнее см.: ВгпЪаЪег К. С11Лгепх1ир апс! МаЬюпЬоос! т Ргапсс апс! Сспшту. Нагуагс!, 1992. Р. 82.

2 ЫаЫопаШу апс! 1п1сгпаЫопа1 Ьа* т Аьып Регьрсс11УС. На#ие, 1990. Р. 256 —260. й' Статья 1 Конвенции, регулирующей некоторые вслцюсы, связанные с коллшпсчг»вопросов о гражданстве, 1930 г. 1|4ВгиЪиЪег К. Ор. с11. Р. 27

§ 2. Приобретение и утрата гражданства 111

В основе предоставления гражданства по рождению ле­жат два принципа — "право крови" (|И5 зап^ийш), т. с. рож­дение от родителя или родителей — граждан конкретной стра­ны, и "право почвы" ((из зоН), т. с. рождение на территории определенной страны. Предпочтение "праву крови" — общ­ности в силу происхождения — отдают государства, стремя­щиеся сохранить этнокультурное единство народа, традицион­но проживающего на определенной территории (Германия, Швейцария). В государствах иммиграции (США, Канада) по­лагают, что "право почвы" помогает сформировать новую куль­турно-государственную общность, т. е. в данном случае граж­данство рассматривается как своеобразное территориальное понятие.

В законодательстве большинства государств закрепляют­ся смешанные подходы — сочетание в той или иной форме "права крови" и "права почвы". В Российской Федерации до­пускается приобретение гражданства по рождению детьми, один из родителей которых является гражданином России, а также детьми, родившимися на территории нашей страны, если их родители неизвестны пли являются лицами без гражданства. Кроме того, возможно предоставление российского граждан­ства детям иностранцев, если государство происхождения ро­дителей не предоставляет детям свое гражданство.

Практически во всех европейских странах законодатель устанавливает равные шансы отца и матери передать свое гражданство ребенку. Однако в ряде государств правовой статус ребенка по-прежнему определяется по отцу (Таиланд, Индия, Бангладеш). Согласно законодательству данных стран ребенок может получить гражданство матери только в том случае, если отец является лицом без гражданства или неиз­вестен.

В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических нравах (ч. 3 ст. 24) каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства. Не случайно в законода­тельстве различных государств можно встретить нормы о пре­доставлении гражданства детям, найденным на территории стра­ны, родители которых неизвестны. Однако если в российском законодательстве возраст ребенка пс имеет значения, в зару­бежных странах могут вводиться возрастные ограничения (дети до 5 лет — США, до 6 месяцев — Австрия).

Глава IV. Гражданство

Натурализация — предоставление гражданства лицу, не являющему гражданином страны но рождению, на основании решения компетентного органа. Правом предоставления граж­данства обычно наделяются высшие органы государственной власти. В Бельгии натурализация входит в компетенцию Ко­роля и Палаты представителей, в США — федеральных судов, в Италии и России — Президента Республики, в Турции и Франции — Правительства. В ряде стран данные вопросы от­носятся к ведению министерств юстиции (Япония), иностран­ных дел (Мексика) или внутренних дел (Израиль).

Натурализация носит персональный характер. Она может осуществляться как в результате личного выбора лица, желаю­щего поменять свое гражданство, так и в связи с наступлением определенных обстоятельств (вступление в брак, усыновление, признание отцовства). Закрепление возможности натурализа­ции связано с признанием права на изменение гражданства, предусмотренного во Всеобщей декларации прав человека (ч. 2 ст. 15). Хотя большинство государств и признает это право, практически все они устанавливают четкие критерии, которым должен соответствовать претендент па гражданство. Как пра­вило, возможность получить гражданство иностранного госу­дарства невелика, если человек не связан с ним определенными обстоятельствами — происхождением, проживанием или рож­дением па его территории.

Существуют различные подходы к натурализации иност­ранных граждан. В ряде стран она рассматривается как сугу­бо дискреционное полномочие государства (Германия, Швей­цария, Япония). Кандидат должен отвечать определенным ус­ловиям, однако даже в случае их выполнения компетентный государственный орган имеет право определить, соответствует ли интересам страны предоставление гражданства данному лицу. Отрицательное решение не обосновывается и не подле­жит обжалованию. Натурализация является привилегией, пре­доставляемой определенным лицам. Данная процедура пред­полагает тщательное рассмотрение дела каждого из претен­дентов, за натурализацию устанавливается достаточно высокая плата.

В других странах (США, Канада, Швеция) натурализуют­ся все кандидаты, отвечающие установленным требованиям. В них от иммигрантов ожидают натурализации, которая ноощ-

§ 2 Приобретение и утрата гражданства

 

ряется государством. Установленная процедура достаточно проста, формально предусматривает сравнительно невысокие денежные сборы.

Во многих зарубежных странах введены достаточно жест­кие требования к претендентам на гражданство. Практически повсеместно им надо прожить определенный срок на террито­рии страны нового гражданства (12 лет — Швейцария, 10 лет — Австрия, 5 лет — США, 2 года — Аргентина). Помимо этого они должны отвечать критериям материально-финансового (ФРГ — наличие жилища, Япония — достаточный капитал, возможность обеспечить самостоятельное существование), мо­рального (Аргентина — хорошее поведение) и уголовно-пра-вового характера (Австрия — отсутствие судебных пригово­ров или преследования в уголовном порядке). В ряде стран для получения гражданства необходимо продемонстрировать знание языка (Эстония, Израиль), истории и основных положе­ний конституции страны (США, Латвия). Иногда условием на­турализации является принесение присяги верности данному государству (Италия, Филиппины).

В Российской Федерации для потенциальных граждан вво­дится только ценз оседлости (для иностранных граждан и лиц без гражданства — всего 5 лет или 3 года непрерывно перед обращением с ходатайством; для беженцев указанные сроки сокращаются вдвое), однако либерализм законодателя в значи­тельной степени сводится на нет правопримепителыюй практи­кой и подзаконными актами в данной области. Так, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ1 предус­матривает, что оформление органами внутренних дел материа­лов по вопросам гражданства в отношении лиц, прибывших на территорию России в связи с трудовым соглашением, учебой, другими целями, осуществляется после решения вопроса о мес­те их жительства на территории России (п. 3).

В законодательстве многих стран предусмотрен упрощен­ный (регистрационный) порядок предоставления гражданства. Как правило, он распространяется на этнически близких инос­транцев (Германия, Болгария, Индия), а также лиц, заключив­ших брак с гражданами страны (Швейцария, Япония). В стра-

' Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г № 386 в редакции Указа Президента Российском Федерации от 27 декабря 1993 г. № 2299. // Гражданство и свобода передвижения. М., 1994. С. 52 — 60.

Глава IV. Гражданство

 

пах СНГ упрощенный порядок обычно распространяется на представителей титульной нации или выходцев из данной тер­ритории. Более широкие подходы законодательно закрепляют­ся только в России и Армении.

Конвенция об упрощенном порядке приобретения граж­данства государств — участников Содружества Независимых Государств была подписана 19 января 1996 г. Россией, Казах­станом и Таджикистаном. В соответствии с Конвенцией для приобретения и выхода из гражданства в упрощенном (регис­трационном) порядке (ст. 2) лицу необходимо представить ряд документов: копию свидетельства о рождении или другой до­кумент, удостоверяющий личность и место рождения гражда­нина, документы, подтверждающие то, чго заявитель в прошлом состоял в гражданстве одной из Договаривающихся Сторон и одновременно в гражданстве СССР, проживал на их террито­рии на 21 декабря 1991 г. и проживает постоянно до вступле­ния в силу Конвенции, а также то, что он имеет близкого род­ственника, постоянно проживающего на территории страны при­обретаемого гражданства и являющегося ее гражданином.

Определенная группа оснований для приобретения граж­данства связана с территориальными изменениями или прекра­щением существования государств. К числу таких оснований можно отнести автоматическую перемену гражданства — транс­ферт. Примером может служить приобретение гражданами Российской Федерации нового статуса в результате распада СССР. Согласно Закону о гражданстве Российской Федера­ции гражданами России были признаны все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу данного Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве России (ч. 1 ст. 13).

В тех случаях, когда определенная часть территории одно­го государства переходит под суверенитет другого, использует­ся оптация — добровольный выбор государства гражданской принадлежности. Право выбора предоставляется населению, проживающему на территории, которая отходит к другому го­сударству. При этом, как правило, предполагается, что лицо, сде­лавшее выбор, будет жить па территории государства граждан­ской принадлежности. В отличие от оптации, которая носит персональный характер, обмен населением является массовым

§ 2 Приобретение и утрата гражданства 115

и двусторонним, происходит обычно по национальному при­знаку па основе принципа добровольности.

В ряде стран характер приобретения гражданства мо­жет оказывать воздействие на объем прав и свобод лица. Как правило, речь идет о занятии государственных должностей. В отдельных странах (Эстония, Болгария, США) их прези­дентом может стать только гражданин по рождению. На Фи­липпинах устанавливается очень широкий перечень ограни­чений в правах для натурализованных граждан. Так, только граждане по рождению могут занимать должности президен­та, вице-президента страны, членов парламента, Верховного Суда л нижестоящих судов, председателей и членов консти­туционных комиссий, омбудсмана и его заместителей, членов комиссии по правам человека. В Южной Корее натурализо­ванные не могут приниматься на дипломатическую службу, в Мексике — занимать должности начальника порта, коменданта аэродрома, лоцмана, служить на торговом, морском или воз­душном судне.

Выход из гражданства может иметь место как по просьбе заинтересованного лица, так и по решению компетентных орга­нов. В ряде случаев государство может отказать в просьбе о выходе из гражданства или отсрочить ее удовлетворение. Так, в Малайзии заявление о выходе из гражданства должно быть зарегистрировано. Статус гражданина утрачивается с момента регистрации. В том случае, если страна находится в состоянии войны, заявление может быть зарегистрировано только с согла­сия федерального правительства.

В Российской Федерации выход из гражданства не допус­кается после получения повестки о призыве на срочную воен­ную или альтернативную службу и до ее окончания, а также если претендент на выход из гражданства привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него име­ется вступивший в силу обвинительный приговор суда. Кроме того, ходатайство о выходе может быть отклонено, если лицо имеет имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации либо неиспол­ненные обязанности перед государством, а у Российской Феде­рации отсутствует договор о правовой помощи со страной, в которой проживает или намерен поселиться данный гражда­нин.

Глава IV. Гражданство

 

Основания для утраты гражданства зависят от специфики конкретного государства. Во многих странах она происходит автоматически в связи с добровольным приобретением иност­ранного гражданства, поступлением на гражданскую или воен­ную службу другого государства. В Индонезии аналогичные правила распространяются и на службу в международных орга­низациях, участницей которых страна не является, при условии, что лицо должно принести присягу при поступлении па служ-бу.

Во Франции лицо, имеющее гражданство этой страны, может быть его лишено в связи с осуждением за преступления против безопасности государства; за уклонение от обязанностей, нала­гаемых законом о воинской повинности; за действия, рассмат­риваемые по французскому закону как преступление, влекущее за собой осуждение на срок более 5 лет тюремного заключения (ст. 98 Кодекса о гражданстве). В последнем случае лишение гражданства возможно и в случае осуждения лица за грани­цей.

В ряде стран вводятся ограничения, связанные с лишением гражданства. Запрет применения данной процедуры может ка­саться всех граждан (ст. 16 Конституции Германии) или толь­ко граждан но рождению (ч. 2 ст. 11 Конституции Испании). В ряде случаев применение данной процедуры может быть ог­раничено определенным временем в отношении натурализован­ных граждан. Так, во Франции лишение гражданства допусти­мо в течение 10 лет после его получения.

В соответствии с международно-правовыми стандартами лишение гражданства не должно носить произвольный характер (ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека). Оно может осуществляться только в соответствии с предусмотренной законом процедурой, в рамках которой гражданину необходи­мо предоставить все необходимые гарантии. Кроме того, долж­но быть предусмотрено право обжалования в судебном поряд­ке принятого решения.

В законодательстве Советского Союза была закреплена возможность лишения гражданства по инициативе государства. В соответствии с Законом о гражданстве СССР 1938 г. (ст. 7) предусматривалось две процедуры лишения гражданства — но приговору суда и на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР. Последующий Закон свел лишение гражданства

I

§ 2. Приобретение п утрата гражданства

к единой процедуре и установил основания для ее применения. Согласно Закону 1978 г. о гражданстве СССР, его можно было лишить по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражда­нина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР (ст. 18). Кроме того, в законодательстве были предусмотрены особые случаи лишения гражданства. Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР "О выходе из гражданства лиц, переселяющихся из СССР в Изра­иль" 1967 г. данные лица, независимо от их желания, автомати­чески утрачивали гражданство Советского Союза с момента выезда из страны.

В соответствии с действующим законодательством о гражданстве Российской Федерации никто не может быть ли­шен своего гражданства пли права изменить свое гражданство (ч. 2 ст. 1 Закона о гражданстве РФ). Только в одном случае прекращение российского гражданства допускается без воле­изъявления лица — в связи с аннулированием решения о граж­данстве, если лицо предоставило ложные сведения п докумен­ты.

Добровольный выход из гражданства предполагает оп­ределенные действия со стороны гражданина. В Японии в этом случае необходимо обратиться с соответствующим заявлени­ем к министру юстиции. Днем выхода из гражданства счита­ется дата уведомления министра путем подачи такого заяв­ления. Выход из гражданства России возможен по ходатай­ству гражданина, а также в порядке регистрации, если у лица, заявившего о намерении выйти из гражданства, хотя бы одни из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство либо если лицо выехало па постоянное жительство в другую стра-

«У-

Для государств — членов Совета Европы общепризнан­ным является тот факт, что гражданство не может быть ут­рачено до тех пор, пока лицо не получит другое граждан­ство. Данный подход направлен па то, чтобы предотвратить увеличение количества лиц без гражданства. Вместе с тем законы о гражданстве государств — членов СНГ п стран Бал­тии предусматривают возможность выхода из гражданства, не увязывая данный факт с приобретением лицом иностранного гражданства.

Права человека

Глава IV. Гражданство

 

studopedya.ru

20. Приобретение и утрата гражданства. Двойное гражданство.

Гражданство может быть приобретено:

1. по рождению: гражданство ребенка определяется гражданством его родителей, и по по месту рождения ребенка.

Во многих правовых системах при смешанном браке гражданство ребенка могут определить сами его родители.

2. В порядке натурализации:

1)индивидуальная натурализация (по заявлению)- Это выражается как в подаче заявления о натурализации по собственной воле, так и в молчаливом согласии при территориал изменениях;

2)натурали­зация в силу правопреемства государств.

3. Приобретение и перемена гражданства на основании междуна­родных договоров: в ряде случаев они имеют место при заключении мирных договоров, специальных соглашений по территориальным вопросам: в связи с образованием новых государств в результате объединения двух или нескольких государств в одно государство или разделения одного государства и образования нескольких государств

Утрата гражданства возможна:

а) в результате добровольного выхода из гражданства;

б) принудительном лишении гражданства натурализованных лиц государством;

в) на основании положений международного договора;

г) при перемене гражданства в случае натурализации, в связи со вступлением в брак, усыновлением и т.д.

21. Иностранцы, беженцы, вынужденные переселенцы. Право убежища.

Иностранец-лицо, которое не имеет гражданства гос-ва пребывания и состоит в гражданстве другого государства.

Правовой статус иностранцев представляет собой совокупность их прав, свобод и обязанностей в государстве пребывания, гаранти­рованных гос-м с учетом международно-правовых стан­дартов в области прав человека.

Беженец — это лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, веро­исповедания, гражданства, которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований.

Вынужденный пересе­ленец — это гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования либо вследствие реаль­ной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, ставших поводами для про­ведения враждебных компаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка

Любое лицо имеет право убежище от преследования в других странах и пользоваться убежищем, за исключением иностранцев, преследуемых за уголовные преступления, противоречащие целям ООН.

24. Органы внешних сношений.

Органы внешних сношений:

1.внутригосудар­ственные:

- парламент - определяет осно­вы внешней политики государства;

-глава государства (коллегиальный или единоличный) - внешнее представительство государства на международной арене;

- правительство - общее руководство внешней политикой государства;

- ве­домство иностранных дел – осуществление внешней политики.

2. зарубежные: подразделяются на по­стоянные (посольства, миссии, постоянные представительства при международных организациях, консульские учреждения) и времен­ные (специальные миссии и делегации на международных конферен­циях или в международных органах).

studfiles.net


Смотрите также