ТОП 10:
Двойное гражданство (бипатризм, полигромадянство) - пребывание лица одновременно в гражданстве двух и более государств. Это состояние возникает в случае коллизии при применении законов о приобретении гражданства. Например, ребенок, родился на территории государства, применяющего принцип «права почвы», от родителей, которые являются гражданами государства, применяющего принцип оправа крови », получает с момента рождения двойное
гражданство.
Двойное гражданство возникает также в случае бракосочетания женщины, которая является гражданкой страны, законодательство которой не лишает женщину своего гражданства при ее брак с иностранцем (например, Франция, США, Швеция), либо гражданином такой страны, автоматически предоставляет гражданство женщине-иностранцы, которая вышла замуж за ее гражданином (например, Бразилия).
Натурализация - прием в гражданство данного государства по просьбе заинтересованного в том лица - также может породить ситуацию двойного гражданства, если такая просьба удовлетворяется в отношении лица, признанного гражданином другого государства.
Таковы основные условия возникновения ситуации двойного гражданства в силу коллизии законов о гражданстве. Возможны и другие ситуации, порождающие двойное гражданство, в частности, на основе международного договора.
Законодательство Украины о гражданстве исходит из непризнания одновременной принадлежности гражданина Украины к гражданству другого государства. Еще в начальной редакции статьи 10 Закона Украины «О гражданстве» от 8 октября 1991 года было зафиксировано положение, согласно которому:
«За лицом, являющимся гражданином Украины, не признается принадлежность к гражданства иностранного государства ». Но все же этот закон допускал возможность возникновения двойного гражданства на основании международных соглашений Украины. В настоящее время наличие за гражданином Украины двойного гражданства не признается.
Лицо, имеющее двойное гражданство, находясь на территории одного из государств, в гражданстве которого оно находится, как правило, не может ссылаться на свои обязательства по другого государства. Каждое государство, в гражданстве которой находится бипатрид, вправе считать его своим гражданином и требовать от него выполнения соответствующих обязанностей.
От бипатридов, т.е. лиц, которые имеют два или более гражданства, нужно отличать двойное гражданство, присущее некоторым сложным государствам. Так, двойное гражданство, как уже отмечалось, принадлежало гражданам СССР, так как они были гражданами Союза и гражданами субъектов федерации. На основании статьи 8 (1) Договора о Европейском Союзе каждый гражданин государства-члена, кроме владения гражданством патримониального государства, является и гражданином Союза.
Для решения многих проблем, связанных с двойным гражданством, используется принцип определения эффективного гражданства. Эффективное гражданство связано с необходимостью определения фактического или преимущественного гражданства бипатридов для решения проблем, связанных с коллизионной формуле прикрепления, определяющей личный статут физического лица (lex patriae или lex domicilii). В этом случае исходят из места жительства, ее работы, места нахождения его имущества, прежде всего недвижимого, проживания его семьи и тому подобное. Это, например, очень актуально в современной Европе, где существуют «прозрачные» межгосударственные границы, что, по сути, отменены, наблюдается ординарная миграция населения в пределах Европейского Союза.
Безгражданстве (апатризм) - это такое положение лица, когда она не находится в гражданстве какой нибудь государства. В Конвенции о статусе апатридов от 28 Сентябрь 1954 апатридом именуется лицо, которое не рассматривается гражданином какого-либо государства в силу его закону.
Состояние безгражданства может возникнуть по разным причинам, например при:
а) потере гражданства, если данное лицо вышло добровольно или потеряла гражданство своего государства и не приобрело гражданство в другом государстве;
б) выходе из гражданства с целью получения гражданства другого государства, дается через пять-десять лет
в) брак женщины с иностранцем, государство которого не предоставляет женщине автоматически гражданства мужа (США, Франция), а сама женщина имеет гражданство страны, законодательство которой руководствуется принципом «жена следует гражданству мужа» (Испания)
г) в результате рождения от родителей, утративших гражданство;
д) лишении гражданства и т.д. Обычно думают, что статус апатридов приближен или соответствует статусу иностранцев в данном государстве. Конвенции 1954 года в ряде случаев даже призывает государства предоставлять апатридам такой же статус, как и гражданам. Это касается, в частности, положения в области свободы религии и свободы религиозного воспитания своих детей (статья 4), права на судебную защиту (П. 2 статьи 16), права работы по найму (п. 2 статьи 17) и др..
Следует иметь в виду, что лица без гражданства (апатриды) полностью подчиняются законодательству того государства, на территории которого они проживают.
Ситуации двойного гражданства или безгражданства аномальные и убытки не только применительно к соответствующим лицам, но и потому, что они могут порождать и действительно порождают конфликтные ситуации и споры между государствами. На уровне общего международного права их невозможно разрешить, хотя в отдельных случаях некоторые меры употребляются. Так, согласно нормам международного права о внешних сношениях государств, кодифицированным ныне в ряде универсальных конвенций, дети дипломатических агентов и других соответствующих им лиц, родившихся на территории их пребывания, не приобретают гражданства в силу исключительно законодательства этого государства. Поэтому основное средство смягчения или недопущении ситуации двойного гражданства или безгражданства состоит в заключении договоров о гражданство между заинтересованными государствами, что и имеет место на практике.
readbookz.net
Российская Федерация, как и большинство государств мира, следуя принципу исключительности гражданства, в целом отрицательно относится к институту двойного гражданства (по общему правилу человек должен иметь устойчивую правовую связь только с одним государством). Вместе с тем и Конституция РФ и Закон о гражданстве допускают возможность для гражданина России иметь одновременно и гражданство другого государства. В отдельных случаях наличие одновременно гражданства России и гражданства другого государства может рассматриваться как благо, например, для соотечественников, являющихся гражданами государств СНГ и Балтии. Обладание российским гражданином одновременно гражданством другого государства возможно в силу международного договора (договор этот должен быть, как правило, двусторонним, с конкретным государством) или прямого указания закона (договоры о двойном гражданстве заключены Российской Федерацией лишь с Таджикистаном и Туркменистаном. Кроме того, гражданин РФ может получить гражданство иностранного государства, если национальное законодательство этого государства предусматривает предоставление своего гражданства без обязательной утраты гражданства другого государства (в частности, России). Именно в силу последнего основания имеют двойное гражданство большинство «российских бипатридов».
Лица с двойным гражданством (бипатриды) рассматриваются российским государством только как граждане России, с соответствующим набором прав и обязанностей, изъятия из этого правила возможны лишь на основании закона (в частности, в соответствии с Федеральным законом от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» граждане РФ, прошедшие военную службу в иностранном государстве, освобождаются от военной службы в России) или международного договора (например, в силу межгосударственных соглашений об освобождении от двойного налогообложения).
Население любого государства составляют не только граждане данного государства, но и все люди, проживающие в нем, включая иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов). В некоторых государствах Ближнего Востока, например, иностранцы и лица без гражданства, приезжающие на заработки, составляют около половины населения. Статус иностранцев и лиц без гражданства в России регулируется Федеральным законом от 25.07.2002 № 118-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и большим количеством подзаконных актов и зависит в том числе и от того, проживает такой человек в России постоянно (режим постоянного проживания) или находится здесь временно (режимы временного пребывания и временного проживания).
Специальному регулированию в Российской Федерации подвержен статус беженцев – лиц, не имеющих российского гражданства, прибывших или имеющих намерение прибыть на территорию российского государства в силу вынужденных обстоятельств, вследствие насилия или преследования по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений (Закон РФ от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах»). Беженцев следует отличать от вынужденных переселенцев, которые хотя и покинули место своего постоянного жительства по аналогичным причинам, что и беженцы, но являются гражданами России; кроме того, они могут вынужденно перемещаться не только из-за границы РФ, но и внутри Российской Федерации из одного региона в другой. Статус вынужденных переселенцев во многом схож со статусом беженцев и регулируется он Законом РФ от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» с изм. и доп.
Если иностранные граждане и лица без гражданства вынуждены покинуть территорию другого государства в силу преследования за убеждения (по идеологическим мотивам), им в соответствии с признанными международными нормами может быть предоставлено политическое убежище. Предоставление убежища в России отнесено к компетенции Президента РФ (п. «а» ст. 89 Конституции РФ) и осуществляется в соответствии с утвержденным его указом Положением.
В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранцы и лица без гражданства пользуются в России в целом одинаковыми с ее гражданами правами и обязанностями, т. е. на них распространяется национальный режим. Исключения здесь могут быть установлены только законом и касаются главным образом политических прав и свобод.
studfiles.net
ТОП 10:
Двойное (множественное) гражданство – это особый статус, связанный с пребыванием лица одновременно в гражданстве двух (нескольких) государств. Подобное правовое положение возникает, когда существуют противоречия между положениями законов тех стран, на гражданство которых может претендовать данное лицо. Можно выделить несколько наиболее типичных ситуаций, определяющих возникновение двойного (множественного) гражданства.
Натурализация без утраты предшествующего гражданства. Данная ситуация складывается, когда приобретение нового гражданства допускает возможность сохранения прежнего, а также в тех случаях, когда лицо не выполнило необходимые требования, связанные с выходом из прежнего гражданства, до получения нового.
В одних странах сам факт натурализации влечет утрату гражданства (США). В других это происходит только в случае добровольного приобретения гражданства (Канада, Финляндия, Боливия). Вместе с тем лицо рассматривается как гражданин страны, если иностранное гражданство было ему предоставлено не по его просьбе, а в соответствии с законом страны в силу рождения, происхождения, территориальных изменений и т. д. В третьих странах для утраты гражданства необходимо оформить выход из него (Турция, Швейцария).
По-разному регламентируется и натурализация иностранцев. В ряде стран они приобретают ее только после выхода из прежнего гражданства (Германия, Индия). В других странах допускаются отдельные исключения. Так, министр юстиции Японии в особых случаях может разрешить натурализацию иностранцев, не требуя отказа от гражданства государственной принадлежности. В Бангладеш исключения распространяются на тех иностранцев, которые вкладывают инвестиции в широкомасштабные проекты на территории данной страны*. В других странах (Франция) выход из прежнего гражданства не рассматривается в качестве условия для натурализации. В настоящее время при приеме в российское гражданство также не требуется обязательного отказа от иностранного гражданства, хотя прежняя редакция ст. 3 Закона о гражданстве подобное условие содержала.
 |
* Nationality and International Law in Asian Perspektive. P. 21-22.
Автоматическое предоставление гражданства супруге-иностранке в связи с заключением брака с гражданином страны. Подобные положения можно встретить в законодательстве о гражданстве ряда стран Азии, Африки, Латинской Америки. В одних случаях гражданство мужа предоставляется безусловно (Ливан, Саудовская Аравия). В других допускается отказ от гражданства мужа, если национальный закон страны государственной принадлежности супруги позволяет сохранять прежнее гражданство (Доминиканская Республика, Камерун, Бенин). В третьих в течение определенного срока после приобретения гражданства мужа можно сохранить прежнее гражданство (6 месяцев – Южная Корея). Таким образом, двойное гражданство возникает при заключении брака лицами, являющимися гражданами различных государств, в тех случаях, когда получение гражданства супруга не обусловлено требованием утраты прежнего гражданства, а национальное законодательство супруги не рассматривает заключение брака с иностранцем в качестве автоматического условия для утраты прежнего гражданства.
Число стран, в которых супруге-иностранке гражданство предоставляется автоматически, сокращается. Это связано с изменением международно-правовых стандартов в данной сфере. Не случайно участники Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г. предусмотрели, что заключение, расторжение брака, а также перемена гражданства мужем во время существования брачного союза автоматически не отражаются на гражданстве жены (ст. 1). В настоящее время принцип добровольного выбора гражданства заинтересованным лицом все больше вытесняет принцип единого гражданства семьи. Кроме того, правила об автоматическом предоставлении гражданства мужа супруге рассматриваются как определенная дискриминация по половому признаку.
Предоставление гражданства ребенку, родившемуся в смешанном браке. Исторически гражданство ребенка определялось по отцу. И сегодня подобные положения можно встретить в законодательстве ряда стран (Индия, Таиланд, Южная Корея). Однако в настоящее время подобные подходы не являются общепризнанными. Законы о гражданстве европейских государств, США, Японии являются нейтральными по отношению к полу, они допускают предоставление гражданства как по отцовской, так и по материнской линии. Соответственно дети, родившиеся от смешанных браков, получают право на гражданство как отца, так и матери. Согласно российскому закону при различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребенка является гражданином РФ, вопрос решается на основании их письменного соглашения. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство России, если он родился на ее территории либо если бы иначе он стал лицом без гражданства (ч. 2 ст. 15 Закона о гражданстве).
Рождение ребенка у родителей-иностранцев на территории государства, предоставляющего гражданство в соответствии с принципом почвы. В США, Канаде, Аргентине, Бразилии гражданами признаются лица, родившиеся на территории страны. Исключения, как правило, касаются детей иностранцев, находящихся на государственной службе своих государств или работающих в международных организациях. Австрия, Бельгия, Финляндия, Нидерланды разрешают лицам, родившимся на территории страны и проживающим в ней установленный период времени, приобрести гражданство путем подачи простого заявления по достижении или до достижения совершеннолетия. В данных обстоятельствах дети одновременно приобретают право на получение гражданства страны рождения и государства, гражданами которого являются родители.
Традиционные правовые и политические доводы против двойного гражданства исходят из того, что гражданство предполагает абсолютную лояльность по отношению к определенному государству. Наивысшим выражением лояльности является прохождение воинской службы в армии государства происхождения. Двойное гражданство делает данную обязанность относительной. Никто не может служить двум странам одновременно, особенно в том случае, если они находятся в состоянии войны с иными государствами или воюют друг с другом.
Поэтому одна из серьезных проблем, связанных с двойным гражданством, – регламентация прохождения воинской службы. В соответствии с Конвенцией Совета Европы 1963 г. о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства данные лица должны были исполнять воинскую повинность на территории страны своего проживания. Однако если лицо проживает на территории страны, не являющейся страной его гражданской принадлежности или страной – участницей Конвенции Совета Европы, то оно может выбрать несение воинской обязанности на территории любой из стран гражданства (ст. 6).
В тех случаях, когда на территории государства проживает значительное число лиц, имеющих двойное гражданство, все вопросы регулируются на двусторонней основе. В 1984 г. Франция и Алжир подписали соглашение о том, что лица, обладающие двойным гражданством, могут проходить воинскую службу в любой из данных стран вне зависимости от места их жительства. Как показала практика, значительное число этнических алжирцев, проживающих во Франции, проходило воинскую службу в Алжире, несмотря на то что ее срок составлял во Франции 1, а в Алжире–2 года.
Определенные затруднения, связанные с двойным гражданством, могут возникать и в связи с обращением за дипломатической защитой, рассмотрением дел в судах третьих стран, когда требуется применение национального закона. В международных судах и арбитражах при возникновении спорных вопросов, связанных с наличием двойного (множественного) гражданства, применяется принцип эффективного гражданства, т. е. данное лицо рассматривается как гражданин той страны, с которой он имеет более тесные связи. Свидетельством подобных связей может служить постоянное проживание или место жительства, государственная или воинская служба и т. д. Если лицо, имеющее двойное гражданство, находится на территории одного из государств своей гражданской принадлежности, то оно, как правило, не может ссылаться на свои обязательства по отношению к другому государству при реализации собственных прав и обязанностей.
Существуют различные подходы в отношении двойного гражданства. В Италии с 1992 г. признается возможность двойного гражданства; аналогичный подход закрепляется в законопроекте, внесенном правительством ФРГ в Бундестаг в ноябре 1998 г. В законодательстве ряда государств оговаривается возможность приобретения гражданства определенных стран без утраты прежнего гражданства. В Испании такой подход распространяется на иберо-американские страны или страны, имевшие или имеющие особые связи с Испанией (ч. 3 ст. 11 Конституции). В других странах лицо, обладающее двойным гражданством, обязано выбрать одно из них в течение установленного в законодательстве срока. Так, в Японии лицо, которое получило второе гражданство по рождению или до достижении 20 лет, должно выбрать одно из них до 21 года. Если лицо не выполняет данное предписание, то министр юстиции страны может напомнить ему о необходимости соблюдения закона. По истечении месяца со дня такого напоминания лицо автоматически утрачивает японское гражданство.
В 60-х годах западноевропейские государства – члены Совета Европы пришли к соглашению о том, что двойное гражданство является нежелательным и его необходимо всеми способами избегать. В соответствии с Конвенцией о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности 1977 г. утрачивают прежнее гражданство совершеннолетние граждане государств-участников, которые на основе свободного волеизъявления путем натурализации, оптации или восстановления приобретают гражданство другого государства-участника (ч. 1 ст. 1). Кроме того, участники Конвенции брали на себя обязательство уведомлять о каждом случае приобретения гражданства лицами, являющими гражданами государств – участников Конвенции (ст. 1 Дополнительного протокола к Конвенции 1977 г.). Однако в настоящее время ряд государств Европы считают двойное гражданство вполне приемлемым в связи с ростом мобильности населения и развитием миграционных процессов*.
* Schade H. The Draft European Convention on Nationality // Austrian Journal of Public and International Law. 1995. № 1. P. 100.
В Законе о гражданстве СССР 1938 г. вопросы двойного гражданства не рассматривались. Однако в 1956– 1958 гг. Советский Союз заключил ряд двусторонних конвенций с социалистическими странами (Албанией, Болгарией, Венгрией, КНДР, МНР, Румынией, Чехословакией, Югославией) об урегулировании вопросов двойного гражданства. В соответствии с данными конвенциями лица, обладающие двойным гражданством, в течение года после их принятия должны были заявить об избрании одного из гражданств. Если они не выполняли данное предписание, то рассматривались обеими странами как граждане страны проживания. Кроме того, с рядом государств (Польшей, Болгарией) в 1963–1966 гг. были заключены конвенции о предотвращении двойного гражданства, в соответствии с которыми стороны не принимали в свое гражданство лиц без согласия компетентных органов страны их гражданства. В Законе о гражданстве СССР за лицом, являющимся гражданином СССР, не признавалось право на принадлежность к гражданству иностранного государства (ст. 8).
Новые подходы к данной проблеме были впервые зафиксированы в Законе о гражданстве Российской Федерации (ст. 3). Гражданину Российской Федерации разрешалось по его ходатайству иметь одновременно и гражданство другого государства, с которым заключен соответствующий договор. Однако при этом он не мог уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающей из гражданства Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. четко зафиксировала возможность двойного гражданства для граждан страны и расширила основания его приобретения – не только на основании международного договора Российской Федерации, но и в соответствии с федеральным законом.
В настоящее время Россия заключила соглашения о двойном гражданстве с Туркменистаном и Таджикистаном. Данные соглашения предусматривают, что каждое из государств признает за своими гражданами право приобретать гражданство другой стороны, не утрачивая собственное. При этом они пользуются в полном объеме правами и свободами, а также несут обязанности гражданина того государства, на территории которого постоянно проживают. Лица, обладающие двойным гражданством, пользуются защитой и покровительством обоих государств. Как правило, в третьих странах защиту предоставляет то государство, на территории которого такие лица постоянно проживают, однако по их просьбе защиту может предоставить и второе государство их гражданской принадлежности.
Вопрос о двойном гражданстве рассматривался в органах государственной власти Российской Федерации в связи с проблемой соотечественников, проживающих в странах СНГ и Балтии. В обращении от 15 февраля 1995 г. "К главам государств и правительств Содружества Независимых Государств" Государственная Дума Федерального Собрания ставила вопрос о достижении согласия в предоставлении этническим русским равных прав в приобретении второго гражданства*. Вместе с тем в законодательстве большинства стран СНГ и Балтии содержатся положения, исключающие возможность приобретения двойного гражданства.
 |
* Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К главам государств и правительств Содружества Независимых Государств" // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 831.
Лицо без гражданства (апатрид) – лицо, которое ни одно из государств не рассматривает в качестве собственного гражданина. Подобный статус возникает в том случае, когда человек по каким-либо причинам утратил собственное гражданство и не приобрел гражданства других стран. При этом данные лица не могут рассчитывать на дипломатическую защиту страны своего прежнего гражданства и полностью подчиняются законодательству страны, на территории которой они находятся.
В соответствии с Конвенцией о статусе апатридов 1954 г. у каждого лица без гражданства существуют обязательства в отношении страны, в которой оно находится, поскольку оно должно подчиняться ее законам и постановлениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка (ст. 2). По общему правилу лицам без гражданства предоставляется статус, соответствующий статусу иностранцев на территории конкретного государства (ч. 1 ст. 7). В соответствии с Конвенцией в ряде случаев апатриды приравниваются по своему положению к гражданам страны. Это касается права обращения в суд (ч. 2 ст. 16), получения начального образования (ч. 1 ст. 22), правительственной помощи и поддержки (ст. 23). Кроме того, данные подходы касаются вознаграждения за труд, рабочего времени и времени отдыха, условий труда женщин и подростков, социального обеспечения (ст. 24).
Государства, на территории которых находятся лица без гражданства, выдают им удостоверения личности и проездные документы. Согласно Правилам пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденным постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212, которые продолжают действовать на территории Российской Федерации, лицам без гражданства вид на жительство выдается органами внутренних дел сроком на 5 лет, а по достижении 45-летнего возраста – бессрочно (п. 28). Вид на жительство для лица без гражданства заменяется видом на жительство для иностранного гражданина, если его владелец предъявит в органы внутренних дел действующий заграничный паспорт (п. 30).
По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации, на 1 мая 1997 г. на территории России проживало 3193 лица без гражданства*. В соответствии с федеральным законодательством поощряется приобретение этими лицами гражданства России, а также отсутствуют препятствия для получения ими иного гражданства. В Законе о гражданстве закрепляется ряд норм, способствующих сокращению случаев безгражданства. Так, ребенок, родившийся на территории нашей страны от лица без гражданства, является гражданином России. Граждане бывшего СССР, проживающие на территории государств, входивших в качестве республик в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию России после 6 февраля 1992 г., могут приобрести гражданство в регистрационном порядке, если они заявят об этом до 31 декабря 2000 г.
 |
* CIS Migration Report 1996. International Organization for Migration. 1997. P. 87.
Проблема лиц без гражданства является не только правовой, но и политической. Она влияет на положение конкретного лица и может порождать противоречия и конфликты в межгосударственных отношениях. В частности, обострение отношений между Российской Федерацией и Латвийской Республикой было связано с отказом последней предоставить гражданство значительной части постоянных жителей страны, являвшихся гражданами СССР, если они сами или их предки не были гражданами Латвии до 17 июня 1940 г.
Как отмечалось на рабочей встрече в Женеве в августе 1994 г., посвященной международному праву и законам о гражданстве в бывшем СССР, проблема лиц без гражданства в государствах, возникших после его распада, появилась в результате либо принятия дискриминационного законодательства в отношении определенных групп лиц, не отвечающих критериям гражданства страны проживания, либо территориальных изменений и перехода суверенитета*. Представители Совета Европы считают, что в случае распада государства или перехода территории вопросы гражданства следует урегулировать на основе двусторонних и многосторонних договоров. Если это невозможно, то государства-правопреемники должны предоставлять свое гражданство при наличии следующих обстоятельств: 1) лицо было гражданином или постоянным жителем на территории государства, которое прекратило свое существование, либо на территории, перешедшей к другому государству; 2) лицо продолжает проживать на территории государства-правопреемника.
 |
* Woгkshop of International Law and Nationality Laws in the Former USSR. August 1994 // Austrian Journal of Public and International Law. 1995. № 1. P. 6.
В этих случаях возможны две процедуры предоставления гражданства – автоматическая, но предполагающая право выбора, либо персональная, предполагающая закрепление права лица обратиться с просьбой о предоставлении гражданства. Кроме того, лицам, отвечающим данным требованиям, но не получившим гражданство, должны быть обеспечены те же права и обязанности, что и гражданам, за исключением трех сфер – политические права, воинская обязанность, государственная служба*.
 |
* Schade H. The Draft European Convention on Nationality. P. 102.
Иностранцы
Иностранец – лицо, обладающее гражданством определенного государства, но не являющееся гражданином государства пребывания*. В силу этого он одновременно подчиняется законодательству собственной страны и государства, в котором он пребывает. Иностранцы обязаны соблюдать законы страны пребывания, с уважением относиться к обычаям и традициям ее народа. В свою очередь государства должны публиковать свое национальное законодательство или правила, касающиеся иностранцев, а также обеспечить любому иностранцу, находящемуся на его территории, свободу связаться с консульским или дипломатическим представительством страны гражданской принадлежности**.
| |
* В широком смысле понятие "иностранец" может трактоваться как любое лицо, не являющееся гражданином государства, в котором оно находится, т. е. включать и лиц без гражданства.
** Статьи 4, 3, 10 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой 13 декабря 1985 г. Генеральной Ассамблеей ООН.
В последние 20 лет вопросы, связанные со статусом иностранцев, стали регламентироваться во внутреннем законодательстве значительно детальнее. В ряде стран были внесены изменения или приняты новые законы, касающиеся статуса иностранцев (1985г. - Испания, 1993г. - Австрия, Грузия, 1994 г. – Армения, Украина). При этом изменились акценты в регулировании. Если ранее особое внимание уделялось мерам административного характера, связанным с разрешением на въезд или пребывание, предоставлением убежища или высылкой, то в настоящее время большую актуальность приобрели вопросы, касающиеся трудоустройства, обучения иностранных граждан. Кроме того, общей тенденцией является ужесточение подходов к нелегальным иммигрантам и обеспечение большего объема прав лицам, которые на законных основаниях находятся на территории определенных государств.
Положение иностранцев на территории страны пребывания определяется по-разному. Им может предоставляться национальный режим, т. е. равный статус, за исключением прав и свобод, закрепленных за гражданами страны законами или договорами. Подобный режим предусмотрен в конституциях Российской Федерации (ч. 3 ст. 62), Болгарии (ст. 26), Словакии (ст. 52). Данным лицам может предоставляться установленный минимум прав и свобод. Так, в соответствии с Конституцией Румынии (ст. 18) иностранцам гарантируется покровительство в отношении личности и имущества. Статус иностранцев на территории государства может определяться принципом взаимности, т. е. зависеть от отношения к гражданам данного государства в стране государственной принадлежности иностранца. Подобный подход закрепляется и в итальянском Гражданском кодексе (ст. 16).
В законодательстве многих стран устанавливается режим наибольшего благоприятствования – предоставление максимального объема прав и свобод представителям определенных государств. Как правило, речь идет об этнически или культурно близких странах. В Испании они получают преимущественное право в сфере трудоустройства по сравнению с другими иностранцами (ст. 23 Органического закона о правах и свободах иностранцев в Испании от 1 июля 1985 г.).
На территории Российской Федерации режим наибольшего благоприятствования предоставляется гражданам Республики Беларусь. В рамках сообщества Беларуси и России приняты специальные акты о равных правах в сфере образования, всесторонней медицинской помощи, трудоустройства, оплаты труда и предоставления других социально-трудовых гарантий. Гражданам Беларуси и России также было предоставлено право беспрепятственно обменивать жилые помещения на территории этих государств*.
| |
* См.: Постановления Исполнительного Комитета Сообщества Беларуси и России "О равных правах граждан на получение образования" от 11 апреля 1996 г.; "О взаимном предоставлении гражданам Беларуси и России равных прав в получении всесторонней медицинской помощи" от 16 мая 1996 г.; Решения Высшего Совета Сообщества Беларуси и России "О равных правах граждан на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-трудовых гарантий", "О беспрепятственном обмене жилых помещений" от 22 июня 1996 г.
Кроме того, в законодательстве различных стран вводится специальный режим, предполагающий предоставление отдельных прав для определенных групп иностранцев в соответствии с законодательством или международным договором. Так, в Республике Словения данный статус распространяется на иностранцев, работающих в стране, и членов их семей (ст. 79 Конституции Республики). В Российской Федерации в соответствии с двусторонними договорами данный режим распространяется на граждан Туркменистана и Казахстана, постоянно проживающих на территории России*. На постоянных жителей из числа граждан Казахстана не распространяются ограничения в правах или дополнительные обязанности, вводимые для иностранных граждан. Для граждан Туркменистана данный подход действует только в отношении условий и порядка въезда, пребывания, выдворения и выезда. Постоянные жители имеют право участвовать в приватизации наряду с гражданами России. Согласно Договору с Туркменистаном постоянные жители проходят воинскую или альтернативную службу в стране проживания, в то время как Договор с Казахстаном предусматривает, что данный вопрос регулируется специальным соглашением.
 |
* Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих па территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Бюллетень международных договоров. 1997. № 11. С. 55–57; Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Бюллетень международных договоров. 1997. № 10. С. 73– 77.
Как правило, государства устанавливают определенные нормы, связанные с проживанием и пребыванием иностранцев на территории страны. В Японии все иностранцы, проживающие в стране, если они не обладают специальным статусом (дипломаты, представители вооруженных сил США, дислоцированных в Японии), должны зарегистрироваться в течение 90 дней со дня прибытия. В Испании иностранцы, которые находятся на территории страны на законных основаниях, обладают свободой передвижения. Вместе с тем министр внутренних дел по соображениям общественной безопасности может в соответствии с законом ограничивать действие данного права в отношении конкретного лица, предписывая ему периодически являться в компетентные органы, проживать в определенном месте или не находиться в приграничной зоне или определенных жилых массивах*.
 |
* Art. 6 Ley Organica 7 / 1985, de 1 de julio, de los derechos у libertades de los еstranjeros en Espania // Leyes Politicas del Estado. Madrid, 1990. P. 151-169.
В Российской Федерации к иностранцам и лицам без гражданства, не имеющим статуса лиц, законно проживающих или пребывающих на территории страны, и пересекающим государственную границу с территории иностранного государства без установленных для въезда документов, может применяться такая мера пресечения, как административное выдворение. Кроме того, административное выдворение применяется как взыскание за правонарушение*. Данным лица в течение одного года со дня выдворения в принудительном порядке не разрешается въезжать на территорию Российской Федерации**.
 |
* См.: Комментарии к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. М., 1997. С. 73-74.
** См.: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ РФ. 1996. № 34 Ст. 4029.
В соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод запрещается массовая высылка иностранцев из страны (ст. 4 Протокола № 4). Европейская комиссия по правам человека считает, что массовая высылка иностранцев означает любую меру, принимаемую компетентным органом власти с тем, чтобы принудить группу иностранцев как таковую покинуть страну, за исключением тех случаев, когда эта мера принимается после и на основе разумного и объективного рассмотрения конкретных дел каждого отдельного лица*.
 |
* См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и политика. М., 1998. С. 473.
В Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 13) и Европейской конвенции о правах человека (ст. 1 Протокола № 7) устанавливаются процедурные требования в отношении высылки иностранца, на законных основаниях находящегося на территории государства. Данное лицо может быть выслано только по решению, принятому в соответствии с законом. При этом ему должно быть дано право представить аргументы против своей высылки. Так как решения о высылке подлежат пересмотру, заинтересованное лицо должно иметь возможность предстать в этих случаях перед компетентным органом или лицом.
Для осуществления трудовой деятельности иностранцам, как правило, требуется получить разрешение на работу. В Законе о правах и свободах иностранцев, принятом в Испании, специально оговаривается (ст. 10), что иностранные трудящиеся, находящиеся на законных основаниях в стране, имеют право свободно вступать в испанские профсоюзы и профессиональные организации, а также имеют право на забастовку.
В ряде стран действуют определенные ограничения на трудоустройство иностранцев. Так, в Японии только квалифицированные иностранные специалисты могут получить разрешение на работу. При этом статус иностранца во многом зависит от характера его профессиональной деятельности: занят ли он в сфере международной торговли или бизнеса, научной или педагогической сфере, в области культуры или спорта.
В Российской Федерации иностранная рабочая сила стала широко использоваться только в последние годы. При этом применяется порядок лицензирования деятельности по привлечению иностранной рабочей силы, квотирование ее количества в целом и по группам профессий, что регламентировано специальным Положением, утвержденным Указом Президента России от 16 декабря 1993 г.*
| |
* САПП. 1993. № 51. Ст. 4934.
В конституциях многих стран специально регламентируются вопросы, касающиеся выдачи (экстрадиции) иностранцев. Так, в Италии не допускается выдача иностранца за политические преступления (ч. 4 ст. 10), в Польше – подозреваемых в совершении преступления по политическим мотивам без применения насилия (ст. 55). В Венгрии запрещается выдача лиц, пользующихся правом убежища (ст. 65), в Российской Федерации – лиц, преследуемых за политические убеждения, а также действия (бездействие), не признаваемые в нашей страны преступлением (ч. 2 ст. 63).
Определенные ориентиры в данной сфере устанавливаются на уровне международных организаций. Типовой договор о выдаче был принят 45-й сессией Генеральной Ассамблеи 14 декабря 1990 г. (резолюция 45/116) с тем, чтобы помочь государствам, заинтересованным в проведении переговоров и заключении двусторонних соглашений, направленных на совершенствование сотрудничества в вопросах профилактики преступности и уголовного правосудия. Обращение государства с просьбой о выдаче лица осуществляется в целях судебного преследования за правонарушения либо для вынесения (исполнения) приговора в связи с этим правонарушением. В соответствии с Типовым договором правонарушение согласно законодательству и государства, обращающегося с просьбой о выдаче, и страны пребывания разыскиваемого лица должно влечь тюремное заключение или другую меру лишения свободы на максимальный срок не менее одного года или более серьезное наказание. Просьба о выдаче направляется в письменном виде и сопровождается подтверждающими документами. Запрашиваемое государство рассматривает просьбу о выдаче в соответствии с процедурами, предусмотренными его законодательством, и безотлагательно сообщает о своем решении.
Любой полный или частичный отказ в просьбе должен обосновываться соответствующими причинами. В частности, выдача не разрешается, если совершенное правонарушение рассматривается запрашиваемым государством как деяние политического характера либо если просьба о выдаче связана с судебным преследованием или наказанием лица по признаку расы, вероисповедания, гражданства, этнической принадлежности, политических взглядов, пола или статуса. В выдаче может быть отказано, если правонарушение карается смертной казнью по закону запрашивающего государства и оно не дает достаточные, по мнению запрашиваемого государства, гарантии того, что смертный приговор не будет вынесен или приведен в исполнение (в случае его вынесения).
В соответствии с практикой Европейского суда по правам человека государства, осуществляющие выдачу, должны нести определенную ответственность за возможное в будущем плохое обращение с выданным лицом. Если имеются серьезные опасения, что в случае выдачи лицо будет подвергнуто пыткам или жестокому либо бесчеловечному обращению, экстрадиция явно противоречит духу Европейской конвенции о правах человека вне зависимости от того, какое правонарушение определяет необходимость выдачи*.
 |
* См.: Дженнис М., Кей Р., Брэдли Р. Европейское право в области прав человека: Практика и комментарий. М., 1997. С. 171.
infopedia.su
Двойное (множественное) гражданство — это особый статус, связанный с пребыванием лица одновременно в гражданстве двух (нескольких) государств. Подобное правовое положение возникает, когда существуют противоречия между положениями законов тех стран, на гражданство которых может претендовать данное лицо. Можно выделить несколько наиболее типичных ситуаций, определяющих возникновение двойного (множественного) гражданства.
Натурализация без утраты предшествующего гражданства. Данная ситуация складывается, когда приобретение нового гражданства допускает возможность сохранения прежнего, а также в тех случаях, когда лицо не выполнило необходимые требования, связанные с выходом из прежнего гражданства, до получения нового.
В одних странах сам факт натурализации влечет утрату гражданства (США). В других это происходит только в случае добровольного приобретения гражданства (Канада, Финляндия, Боливия). Вместе с тем лицо рассматривается как гражданин страны, если иностранное гражданство было ему предоставлено не по его просьбе, а в соответствии с законом страны в силу рождения, происхождения, территориальных изменений и т. д. В третьих странах для утраты гражданства необходимо оформить выход из него (Турция, Швейцария).
По-разному регламентируется и натурализация иностранцев. В ряде стран они приобретают ее только после выхода из прежнего гражданства (Германия, Индия). В других странах допускаются отдельные исключения. Так, министр юстиции Японии в особых случаях может разрешить натурализацию иностранцев, не требуя отказа от гражданства государственной принадлежности. В Бангладеш исключения распространяются на тех иностранцев, которые вкладывают инвестиции в широкомасштабные проекты на территории данной страны1. В других странах (Франция) выход из прежнего гражданства не рассматривается в качестве условия для натурализации. В настоящее время при приеме в российское гражданство также не
МаЬопаЫу апс! 1п(сгпаЫопа1 Ьа\у ш Амап РсгхрссНус. Р. 21—22.
§ 3. Двойное гражданство, мпогогражданство и бсзграждапство 119
требуется обязательного отказа от иностранного гражданства, хотя прежняя редакция ст. 3 Закона о гражданстве подобное условие содержала.
Автоматическое предоставление гражданства супруге-иностранке в связи с заключением брака с гражданином страны. Подобные положения можно встретить в законодательстве о гражданстве ряда стран Азии, Африки, Латинской Америки. В одних случаях гражданство мужа предоставляется безусловно (Ливан, Саудовская Аравия). В других допускается отказ от гражданства мужа, если национальный закон страны государственной принадлежности супруги позволяет сохранять прежнее гражданство (Доминиканская Республика, Камерун, Бенин). В третьих в течение определенного срока после приобретения гражданства мужа можно сохранить прежнее гражданство (6 месяцев — Южная Корея). Таким образом, двойное гражданство возникает при заключении брака лицами, являющимися гражданами различных государств, в тех случаях, когда получение гражданства супруга не обусловлено требованием утраты прежнего гражданства, а национальное законодательство супруги не рассматривает заключение брака -с иностранцем в качестве автоматического условия для утраты прежнего гражданства.
Число стран, в которых супруге-иностранке гражданство предоставляется автоматически, сокращается. Это связано с изменением международно-правовых стандартов в данной сфере. Не случайно участники Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г. предусмотрели, что заключение, расторжение брака, а также перемена гражданства мужем во время существования брачного союза автоматически не отражаются на гражданстве жены (ст. 1). В настоящее время принцип добровольного выбора гражданства заинтересованным лицом все больше вытесняет принцип единого гражданства семьи. Кроме того, правила об автоматическом предоставлении гражданства мужа супруге рассматриваются как определенная дискриминация по половому признаку.
Предоставление гражданства ребенку, родившемуся в смешанном браке. Исторически гражданство ребенка определялось по отцу. И сегодня подобные положения можно встретить в законодательстве ряда стран (Индия, Таиланд, Южная Корея). Однако в настоящее время подобные подходы не явля-
Глава IV Гражданство
ются общепризнанными. Законы о гражданстве европейских государств, США, Японии являются нейтральными по отношению к полу, они допускают предоставление гражданства как по отцовской, так и по материнской линии. Соответственно дети, родившиеся от смешанных браков, получают право на гражданство как отца, так и матери. Согласно российскому закону при различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребенка является гражданином РФ, вопрос решается па основании их письменного соглашения. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство России, если он родился на ее территории либо если бы иначе» он стал лицом без гражданства (ч. 2 ст. 15 Закона о граждан-] стве).
Рождение ребенка у родителей-иностранцев на терриЛ тории государства, предоставляющего гражданство в соотЛ ветствии с принципом почвы. В США, Канаде, Аргентине, Бра-1 зилии гражданами признаются лица, родившиеся на террито-1 рии страны. Исключения, как правило, касаются детей пност-[ ранцев, находящихся на государственной службе своих госу-1 дарств или работающих в международных организациях. Ав-1 стрия, Бельгия, Финляндия, Нидерланды разрешают лицам, ро-| дившимся на территории страны и проживающим в ней уста-1 новлснный период времени, приобрести гражданство путем по-| дачи простого заявления по достижении или до достижения! совершеннолетия. В данных обстоятельствах дети одноврсмен-1 но приобретают право на получение гражданства страны рож-1 дения и государства, гражданами которого являются родители.!
Традиционные правовые и политические доводы противН двойного гражданства исходят из того, что гражданство^! предполагает абсолютную лояльность по отношению к опреде-й ленному государству. Наивысшим выражением лояльности}"! является прохождение воинской службы в армии государства'1 происхождения. Двойное гражданство делает данную обязанность относительной. Никто не может служить двум странам одновременно, особенно в том случае, если они находятся в состоянии войны с иными государствами или воюют друг с другом.
Поэтому одна из серьезных проблем, связанных с двойным гражданством, — регламентация прохождения воинской службы. В соответствии с Конвенцией Совета Европы 1963 г.
§ 3. Двойное гражданство, мпогогражданство и быграждапство 121
о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях мпогограждапства данные лица должны были исполнять воинскую повинность на территории страны своего проживания. Однако если лицо проживает на территории страны, не являющейся страной его гражданской принадлежности или страной — участницей Конвенции Совета Европы, то оно может выбрать несение воинской обязанности на территории любой из стран гражданства (ст. 6).
В тех случаях, когда па территории государства проживает значительное число лиц, имеющих двойное гражданство, все вопросы регулируются на двусторонней основе. В 1984 г. Франция и Алжир подписали соглашение о том, что лица, обладающие двойным гражданством, могут проходить воинскую службу в любой из данных стран вне зависимости от места их жительства. Как показала практика, значительное число этнических алжирцев, проживающих во Франции, проходило воинскую службу в Алжире, несмотря на то что ее срок составлял во Франции 1, а в Алжире —2 года.
Определенные затруднения, связанные с двойным гражданством, могут возникать и в связи с обращением за дипломатической защитой, рассмотрением дел в судах третьих стран, когда требуется применение национального закона. В международных судах и арбитражах при возникновении спорных вопросов, связанных с наличием двойного (множественного) гражданства, применяется принцип эффективного гражданства, т. е. данное лицо рассматривается как гражданин той страны, с которой он имеет более тесные связи. Свидетельством подобных связей может служить постоянное проживание или место жительства, государственная или воинская служба и т. д. Если лицо, имеющее двойное гражданство, находится на территории одного из государств своей гражданской принадлежности, то оно, как правило, не может ссылаться на свои обязательства по отношению к другому государству при реализации собственных прав и обязанностей.
Существуют различные подходы в отношении двойного гражданства. В Италии с 1992 г. признается возможность двойного гражданства; аналогичный подход закрепляется в законопроекте, внесенном правительством ФРГ в Бундестаг в ноябре 1998 г. В законодательстве ряда государств оговаривается возможность приобретения гражданства определенных стран без
122 Глава IV. Гражданство
утраты прежнего гражданстна. В Испании такой подход распространяется па пберо-амсрнканскис страны пли страны, имевшие или имеющие особые связи с Испанией (ч. 3 ст. 11 Конституции). В других странах лицо, обладающее двойным гражданством, обязано выбрать одно из них в течение установленного в законодательстве срока. Так, в Японии лицо, которое получило второе гражданство но рождению или до достижении 20 лет, должно выбрать одно пз них до 21 года. Если лицо не выполняет данное предписание, то министр юстиции страны может напомнить ему о необходимости соблюдения закона. По истечении месяца со дня такого напоминания лицо автоматически утрачивает японское гражданство.
В 60-х годах западноевропейские государства — члены Совета Европы пришли к соглашению о том, что двойное гражданство является нежелательным и его необходимо всеми способами избегать. В соответствии с Конвенцией о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности 1977 г. утрачивают прежнее гражданство совершеннолетние граждане государств-участников, которые на основе свободного волеизъявления путем натурализации, оптации или восстановления приобретают гражданство другого государства-участника (ч. 1 ст. 1). Кроме того, участники Конвенции брали на себя обязательство уведомлять о каждом случае приобретения гражданства лицами, являющими гражданами государств — участников Конвенции (ст. 1 Дополнительного протокола к Конвенции 1977 г.). Однако в настоящее время ряд государств Европы считают двойное гражданство вполне приемлемым в связи с ростом мобильности населения и развитием миграционных процессов'.
В Законе о гражданстве СССР 1938 г. вопросы двойного гражданства не рассматривались. Однако в 1956—1958 гг. Советский Союз заключил ряд двусторонних конвенций с социалистическими странам]! (Албанией, Болгарией, Венгрией, КНДР, МНР, Румынией, Чехословакией, Югославией) об урегулировании вопросов двойного гражданства. В соответствии с данными конвенциями лица, обладающие двойным гражданством, в течение года после их принятия должны были заявить об избрании одного из гражданств. Если они не выполняли данное
| оГ РиЬИс апс! 1п1сгпа<лопа1 Ьа\у. 1995. № 1. Р. 100. |
15с1кк1с II. ТЬс ОгаЙ Еигорсап СопуспЫоп смШаНопаМу // Аш1пап ,1оигпа1 на! \л\-
§ 3 Двойное гражданство, мпогогражданство н безграждапство 123
предписание, то рассматривались обеими странами как граждане страны проживания. Кроме того, с рядом государств (Польшей, Болгарией) в 1963—1966 гг. были заключены конвенции о предотвращении двойного гражданства, в соответствии с которыми стороны не принимали в свое гражданство лиц без согласия компетентных органов страны их гражданства. В Законе о гражданстве СССР за лицом, являющимся гражданином СССР, не признавалось право на принадлежность к гражданству иностранного государства (ст. 8).
Новые подходы к данной проблеме были впервые зафиксированы в Законе о гражданстве Российской Федерации (ст. 3). Гражданину Российской Федерации разрешалось по его ходатайству иметь одновременно п гражданство другого государства, с которым заключен соответствующий договор. Однако при этом он не мог уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающей из гражданства Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. четко зафиксировала возможность двойного гражданства для граждан страны п расширила основания его приобретения — не только па основании международного договора Российской Федерации, но п в соответствии с федеральным законом.
В настоящее время Россия заключила соглашения о двойном гражданстве с Туркменистаном п Таджикистаном. Данные соглашения предусматривают, что каждое из государств признает за своими гражданами право приобретать гражданство другой стороны, не утрачивая собственное. При этом они пользуются в полном объеме нравами и свободами, а также несут обязанности гражданина того государства, на территории которого постоянно проживают. Лица, обладающие двойным гражданством, пользуются защитой п покровительством обоих государств. Как правило, в третьих странах защиту предоставляет то государство, па территории которого такие лица постоянно проживают, однако по их просьбе защиту может предоставить и второе государство их гражданской принадлежности.
Вопрос о двойном гражданстве рассматривался в органах государственной власти Российской Федерации в связи с проблемой соотечественников, проживающих в странах СНГ п Бал-тип. В обращении от 15 февраля 1995 г. "К главам государств н правительств Содружества Независимых Государств" Государственная Дума Федерального Собрания ставила вопрос о
Глава IV. Гражданство
достижении согласия в предоставлении этническим русским равных прав в приобретении второго гражданства'. Вместе с тем в законодательстве большинства стран СНГ и Балтии содержатся положения, исключающие возможность приобретения двойного гражданства.
Лицо без гражданства (апатрид) — лицо, которое ни одно из государств не рассматривает в качестве собственного гражданина. Подобный статус возникает в том случае, когда человек по каким-либо причинам утратил собственное гражданство и не приобрел гражданства других стран. При этом данные лица не могут рассчитывать на дипломатическую защиту страны своего прежнего гражданства и полностью подчиняются законодательству страны, на территории которой они находятся.
В соответствии с Конвенцией о статусе апатридов 1954 г. у каждого лица без гражданства существуют обязательства в отношении страны, в которой оно находится, поскольку оно должно подчиняться ее законам и постановлениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка (ст. 2). По общему правилу лицам без гражданства предоставляется статус, соответствующий статусу иностранцев на территории конкретного государства (ч. 1 ст. 7). В соответствии с Конвенцией в ряде случаев апатриды приравниваются по своему положению к гражданам страны. Это касается права обращения в суд (ч. 2 ст. 16), получения начального образования (ч. 1 ст. 22), правительственной помощи и поддержки (ст. 23). Кроме того, данные подходы касаются вознаграждения за труд, рабочего времени и времени отдыха, условий труда женщин и подростков, социального обеспечения (ст. 24).
Государства, на территории которых находятся лица без гражданства, выдают им удостоверения личности и проездные документы. Согласно Правилам пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденным постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212, которые продолжают действовать на территории Российской Федерации, лицам без гражданства вид на жительство выдается органами внутрен-
1 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К главам государств и правительств Содружества Независимых Государств" // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 831.
§3 Двойное гражданство, миогограждапство и бсзграждаиство 125.
них дел сроком на 5 лет, а по достижении 45-летнего возраста — бессрочно (п. 28). Вид на жительство для лица без гражданства заменяется видом па жительство для иностранного гражданина, если его владелец предъявит в органы внутренних дел действующий заграничный паспорт (п. 30).
По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации, на 1 мая 1997 г. па территории России проживало 3193 лица без гражданства1. В соответствии с федеральным законодательством поощряется приобретение этими лицами гражданства России, а также отсутствуют препятствия для получения ими иного гражданства. В Законе о гражданстве закрепляется ряд норм, способствующих сокращению случаев бсзгражданства. Так, ребенок, родившийся на территории нашей страны от лица без гражданства, является гражданином России. Граждане бывшего СССР, проживающие на территории государств, входивших в качестве республик в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию России после 6 февраля 1992 г., могут приобрести гражданство в регистрационном порядке, если они заявят об этом до 31 декабря 2000 г.
Проблема лиц без гражданства является не только правовой, по и политической. Она влияет на положение конкретного лица и может порождать противоречия и конфликты в межгосударственных отношениях. В частности, обострение отношений между Российской Федерацией и Латвийской Республикой было связано с отказом последней предоставить гражданство значительной части постоянных жителей страны, являвшихся гражданами СССР, если они сами или их предки не были гражданами Латвии до 17 июня 1940 г.
Как отмечалось на рабочей встрече в Женеве в августе 1994 г., посвященной международному праву и законам о гражданстве в бывшем СССР, проблема лиц без гражданства в государствах, возникших после его распада, появилась в результате либо принятия дискриминационного законодательства в отношении определенных групп лиц, не отвечающих критериям гражданства страны проживания, либо территориальных изменений и перехода суверенитета2. Представители Совета Европы счита-
' С15 МфгаНоп КсрогЬ 1996. 1п1сгпа1юпа1 Ог^ашгаЫоп й>г М^гаНоп. 1997. Р. 87.
1\УогЬ>1юр оГ 1Мспш1;шпа1 Ьа\у апс! МаЫопаШу Ьа^.ч ш 1пс Роппсг и$5К. 1994 // АизЫап Лоигпа! о* РиЬНсапс! ПйстпаНопа! Ьа\у. 1995. № 1. Р. б.
Глаш] IV. Гражданство
ют, что в случае распада государства или перехода территории вопросы гражданства следует урегулировать на основе двусторонних и многосторонних договоров. Если это невозможно, то государства-правопреемники должны предоставлять свое гражданство при наличии следующих обстоятельств: 1) лицо было гражданином или постоянным жителем на территории государства, которое прекратило свое существование, либо па территории, перешедшей к другому государству; 2) лицо продолжает проживать на территории государства-правопреемника.
В этих случаях возможны две процедуры предоставления гражданства — автоматическая, но предполагающая право выбора, л ибо персональная, предполагающая закрепление права лица обратиться с просьбой о предоставлении гражданства. Кроме того, лицам, отвечающим данным требованиям, но не получившим гражданство, должны быть обеспечены те же права и обязанности, что п гражданам, за исключением трех сфер — политические права,] воинская обязанность, государственная служба1.
Иностранцы
Иностранец — лицо, обладающее гражданством онредеЛ ленного государства, но не являющееся гражданином государЛ сшва пребывания^. В силу этого он одновременно подчиняется! законодательству собственной страны и государства, в котором! он пребывает. Иностранцы обязаны соблюдать законы страны! пребывания, с уважением относиться к обычаям и традициям] ее народа. В свою очередь государства должны публиковать свое национальное законодательство или правила, касающиеся иностранцев, а также обеспечить любому иностранцу, находящемуся на его территории, свободу связаться с консульски? или дипломатическим представительством страны гражданской принадлежности-1.
15с1кк1с Н. ТЬс ВгаН Еигорсап Сопусгйюп он МаЬонаШу. Р. 102.
2 В широком смысле понятие "иностранец" может трактоваться как любое лицо, не являющееся гражданином государства, и котором оно находится, т. с.| включать п лип без гражданства. 1 Статьи 4,3, 10 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принято]'! 13 декабря 1985 г.] Генеральном Ассамблеей ООП.
§ 4 Иностранцы 127
В последние 20 лет вопросы, связанные со статусом иностранцев, стали регламентироваться во внутреннем законодательстве значительно детальнее. В ряде стран были внесены изменения или приняты новые законы, касающиеся статуса иностранцев (1985г. — Испания, 1993г. — Австрия, Грузия, 1994 г. — Армения, Украина). При этом изменились акценты в регулировании. Если рапсе особое внимание уделялось мерам административного характера, связанным с разрешением на въезд или пребывание, предоставлением убежища или высылкой, то в настоящее время большую актуальность приобрели вопросы, касающиеся трудоустройства, обучения иностранных граждан. Кроме того, общей тенденцией является ужесточение подходов к нелегальным иммигрантам и обеспечение большего объема прав лицам, которые на законных основаниях находятся на территории определенных государств.
Положение иностранцев на территории страны пребывания определяется по-разному. Им может предоставляться национальны]'! режим, т. е. равный статус, за исключением прав и свобод, закрепленных за гражданами страны законами или договорами. Подобный режим предусмотрен в конституциях Российской Федерации (ч. 3 ст. 62), Болгарин (ст. 26), Словакии (ст. 52). Данным лицам может предоставляться установленный минимум прав и свобод. Так, в соответствии с Конституцией Румынии (ст. 18) иностранцам гарантируется покровительство в отношении личности и имущества. Статус иностранцев на территории государства может определяться принципом взаимности, т. с. зависеть от отношения к гражданам данного государства в стране государственной принадлежности иностранца. Подобный подход закрепляется и в итальянском Гражданском кодексе (ст. 16).
В законодательстве многих стран устанавливается режим наибольшего благоприятствования — предоставление максимального объема прав и свобод представителям определенных государств. Как правило, речь идет об этнически или культурно близких странах. В Испании они получают преимущественное право в сфере трудоустройства по сравнению с другими иностранцами (ст. 23 Органического закона о правах и свободах иностранцев в Испании от 1 июля 1985 г.).
На территории Российской Федерации режим наибольшего благоприятствования предоставляется гражданам Республики
128 Глава IV. Гражданство
Беларусь. В рамках сообщества Беларуси и России приняты специальные акты о равных правах в сфере образования, всесторонней медицинской помощи, трудоустройства, оплаты труда и предоставления других социально-трудовых гарантии. Гражданам Беларуси и России также было предоставлено право беспрепятственно обменивать жилые помещения па территории этих государств1.
Кроме того, в законодательстве различных стран вводится специальный режим, предполагающий предоставление отдельных прав для определенных групп иностранцев в соответствии с законодательством или международ!гым договором. Так, в Республике Словения данный статус распространяется па иностранцев, работающих в стране, и членов их семей (ст. 79 Конституции Республики). В Российской Федерации в соответствии с двусторонними договорами данный режим распространяется на граждан Туркменистана и Казахстана, постоянно проживающих на территории России-. На постоянных жителей из числа граждан Казахстана не распространяются ограничения в правах или дополнительные обязанности, вводимые для иностранных граждан. Для граждан Туркменистана данный подход действует только в отношении условий и порядка въезда, пребывания, выдворения и выезда. Постоянные жители имеют право участвовать в приватизации наряду с гражданами России. Согласно Договору с Туркменистаном постоянные жители проходят воинскую или альтернативную службу в стране проживания, в то время как Договор с Казахстаном предус-
1 См.. Постановления Исполнительного Комитета Сообщества Беларуси п России "О равных правах граждан на получение образования" от 11 апреля 1996 г.; "О взаимном предоставлении гражданам Беларуси п России равных прав в получении всесторонней медицинской помощи" от 16 мая 1996 г.; Решения Высшего Совета Сообщества Беларуси н России "О равных правах граждан па трудоустройство, оплату труда н предоставление других социально-трудовых гарантий", "О беспрепятственном обмене жилых помещении" от 22 нюня 1996 г.
2 Договор между Российской Федерацией н Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих па территории Туркменистана, п граждан Туркменистана, постоянно проживающих па территории Российской Федерации // Бюллетень международных договоров. 1997. № 11. С. 55 — 57; Договор между Российской Федерацией н Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Юиахсып, н граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Бюллетень международных договоров. 1997. № 10. С. 73 — 77.
| § 4. Иностранны |
матрпваст, что данный вопрос регулируется специальным соглашением.
Как правило, государства устанавливают определенные нормы, связанные с проживанием и пребыванием иностранцев на территории страны. В Японии все иностранцы, проживающие в стране, если они не обладают специальным статусом (дипломаты, представители вооруженных сил США, дислоцированных в Японии), должны зарегистрироваться в течение 90 диен со дня прибытия. В Испании иностранцы, которые находятся на территории страны па законных основаниях, обладают свободой передвижения. Вместе с тем министр внутренних дел по соображениям общественной безопасности может в соответствии с законом ограничивать действие данного права в отношении конкретного лпца, предписывая ему периодически являться в компетентные органы, проживать в определенном месте или не находиться в приграничном зоне пли определенных жилых массивах1.
В Российской Федерации к иностранцам и лицам без гражданства, не имеющим статуса лиц, законно проживающих пли пребывающих па территории страны, п пересекающим государственную границу с территории иностранного государства без установленных для въезда документов, может применяться такая мера пресечения, как административное выдворение. Кроме того, административное выдворение применяется как взыскание за правонарушение2. Данным лица в течение одного года со дня выдворения в принудительном порядке не разрешается въезжать на территорию Российской Федерации'5.
В соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод запрещается массовая высылка иностранцев из страны (ст. 4 Протокола № 4). Европейская комиссия по правам человека считает, что массовая высылка иностранцев означает любую меру, принимаемую компетентным органом власти с тем, чтобы принудить группу ипостран-
| 1985, с!е 1 с!с ]и1к>, с!с 1ох с1сгссЬач у ПЬег(;ас1с.ч с!с 1ох ' Ьсусл РоЫлсах с!с! ЕхЫо. Мас1ш1, 1990. Р. 151- |
1 Аг1. 6 Ьеу Ог.цашса 7 /
сч1гап|огох см Ехрапа /,
169.
2См.: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных
правонарушениях. М., 1997. С. 73 — 74.
1 См : Федеральный .чакон от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда ш Российской
Федерации н въезда в Российскую Федерацию" / / СЗ РФ. 1996. № 34.
Ст. 4029.
Глава IV. Гражданство
цсв как таковую покинуть страну, за исключением тех случаев, когда эта мера принимается после и на основе разумного и объективного рассмотрения конкретных дел каждого отдельного лица'.
В Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 13) и Европейской конвенции о правах человека (ст. 1 Протокола № 7) устанавливаются процедурные требования в отношении высылки иностранца, на законных основаниях находящегося па территории государства. Данное лицо может быть выслано только по решению, принятому в соответствии с законом. При этом ему должно быть дано право представить аргументы против своей высылки. Так как решения о высылке подлежат пересмотру, заинтересованное лицо должно иметь возможность предстать в этих случаях перед компетентным органом или лицом.
Для осуществления трудовой деятельности иностранцам, как правило, требуется получить разрешение на работу. В Законе о правах и свободах иностранцев, принятом в Испании, специально оговаривается (ст. 10), что иностранные трудящиеся, находящиеся на законных основаниях в стране, имеют право свободно вступать в испанские профсоюзы и профессиональные организации, а также имеют право на забастовку.
В ряде стран действуют определенные ограничения па трудоустройство иностранцев. Так, в Японии только квалифицированные иностранные специалисты могут получить разрешение на работу. При этом статус иностранца во многом зависит от характера его профессиональной деятельности: занят ли он в сфере международной торговли или бизнеса, научной пли педагогической сфере, в области культуры или спорта.
В Российской Федерации иностранная рабочая сила стала широко использоваться только в последние годы. При этом применяется порядок лицензирования деятельности по привлечению иностранной рабочей силы, квотирование ее количества в целом и по группам профессий, что регламентировано специальным Положением, утвержденным Указом Президента России от 16 декабря 1993 г.2
1 См.: Гомг>енД., ХаррисД., ЗвапкЛ. Ев^шейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и политика. М., 1998. С. 473.
2САПП. 1993. № 51. Ст. 4934.
§ 4. Иностранцы 131
• В конституциях многих стран специально регламентируются вопросы, касающиеся выдачи (экстрадиции) иностранцев. Так, в Италии не допускается выдача иностранца за политические преступления (ч. 4 ст. 10), в Польше — подозреваемых в совершении преступления по политическим мотивам без применения насилия (ст. 55). В Венгрии запрещается выдача лиц, пользующихся правом убежища (ст. 65), в Российской Федерации — лиц, преследуемых за политические убеждения, а также действия (бездействие), не признаваемые в пашей страны преступлением (ч. 2 ст. 63).
Определенные ориентиры в данной сфере устанавливаются на уровне международных организаций. Типовой договор о выдаче был принят 45-й сессией Генеральной Ассамблеи 14 декабря 1990 г. (резолюция 45/116) с тем, чтобы помочь государствам, заинтересованным в проведении переговоров и заключении двусторонних соглашений, направленных на совершенствование сотрудничества в вопросах профилактики преступности и уголовного правосудия. Обращение государства с просьбой о выдаче лица осуществляется в целях судебного преследования за правонарушения либо для вынесения (исполнения) приговора в связи с этим правонарушением. В соответствии с Типовым договором правонарушение согласно законодательству и государства, обращающегося с просьбой о выдаче, и страны пребывания разыскиваемого лица должно влечь тюремное заключение или другую меру лишения свободы на максимальный срок не менее одного года или более серьезное наказание. Просьба о выдаче направляется в письменном виде и сопровождается подтверждающими документами. Запрашиваемое государство рассматривает просьбу о выдаче в соответствии с процедурами, предусмотренными его законодательством, и безотлагательно сообщает о своем решении.
Любой полный пли частичный отказ в просьбе должен обосновываться соответствующими причинами. В частности, выдача не разрешается, если совершенное правонарушение рассматривается запрашиваемым государством как деяние политического характера либо если просьба о выдаче связана с судебным преследованием пли наказанием лица по признаку расы, вероисповедания, гражданства, этнической принадлежности, политических взглядов, пола или статуса. В выдаче может быть отказано, если правонарушение карается смертной казнью по за-
Глава V. Структура прав человека и гражданина
кону запраипшающсго государства н оно не дает достаточные, по мнению запрашиваемого государства, гарантии того, что смертный приговор не будет вынесен пли приведен в исполнение (в случае его вынесения).
В соответствии с практикой Европейского суда по правам человека государства, осуществляющие выдачу, должны нести определенную ответственность за возможное в будущем плохое обращение с выданным лицом. Если имеются серьезные опасения, что в случае выдачи лицо будет подвергнуто пыткам нлн жестокому либо бесчеловечному обращению, экстрадиция явно противоречит духу Европейской конвенции о правах человека вне зависимости от того, какое правонарушение определяет необходимость выдачи1.
cyberpedia.su
Двойное (множественное) гражданство — это особый статус, связанный с пребыванием лица одновременно в гражданстве двух (нескольких) государств. Подобное правовое положение возникает, когда существуют противоречия между положениями законов тех стран, на гражданство которых может претендовать данное лицо. Можно выделить несколько наиболее типичных ситуаций, определяющих возникновение двойного (множественного) гражданства.
Натурализация без утраты предшествующего гражданства. Данная ситуация складывается, когда приобретение нового гражданства допускает возможность сохранения прежнего, а также в тех случаях, когда лицо не выполнило необходимые требования, связанные с выходом из прежнего гражданства, до получения нового.
В одних странах сам факт натурализации влечет утрату гражданства (США). В других это происходит только в случае добровольного приобретения гражданства (Канада, Финляндия, Боливия). Вместе с тем лицо рассматривается как гражданин страны, если иностранное гражданство было ему предоставлено не по его просьбе, а в соответствии с законом страны в силу рождения, происхождения, территориальных изменений и т. д. В третьих странах для утраты гражданства необходимо оформить выход из него (Турция, Швейцария).
По-разному регламентируется и натурализация иностранцев. В ряде стран они приобретают ее только после выхода из прежнего гражданства (Германия, Индия). В других странах допускаются отдельные исключения. Так, министр юстиции Японии в особых случаях может разрешить натурализацию иностранцев, не требуя отказа от гражданства государственной принадлежности. В Бангладеш исключения распространяются на тех иностранцев, которые вкладывают инвестиции в широкомасштабные проекты на территории данной страны1. В других странах (Франция) выход из прежнего гражданства не рассматривается в качестве условия для натурализации. В настоящее время при приеме в российское гражданство также не
МаЬопаЫу апс! 1п(сгпаЫопа1 Ьа\у ш Амап РсгхрссНус. Р. 21—22.
§ 3. Двойное гражданство, мпогогражданство и бсзграждапство 119
требуется обязательного отказа от иностранного гражданства, хотя прежняя редакция ст. 3 Закона о гражданстве подобное условие содержала.
Автоматическое предоставление гражданства супруге-иностранке в связи с заключением брака с гражданином страны. Подобные положения можно встретить в законодательстве о гражданстве ряда стран Азии, Африки, Латинской Америки. В одних случаях гражданство мужа предоставляется безусловно (Ливан, Саудовская Аравия). В других допускается отказ от гражданства мужа, если национальный закон страны государственной принадлежности супруги позволяет сохранять прежнее гражданство (Доминиканская Республика, Камерун, Бенин). В третьих в течение определенного срока после приобретения гражданства мужа можно сохранить прежнее гражданство (6 месяцев — Южная Корея). Таким образом, двойное гражданство возникает при заключении брака лицами, являющимися гражданами различных государств, в тех случаях, когда получение гражданства супруга не обусловлено требованием утраты прежнего гражданства, а национальное законодательство супруги не рассматривает заключение брака -с иностранцем в качестве автоматического условия для утраты прежнего гражданства.
Число стран, в которых супруге-иностранке гражданство предоставляется автоматически, сокращается. Это связано с изменением международно-правовых стандартов в данной сфере. Не случайно участники Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г. предусмотрели, что заключение, расторжение брака, а также перемена гражданства мужем во время существования брачного союза автоматически не отражаются на гражданстве жены (ст. 1). В настоящее время принцип добровольного выбора гражданства заинтересованным лицом все больше вытесняет принцип единого гражданства семьи. Кроме того, правила об автоматическом предоставлении гражданства мужа супруге рассматриваются как определенная дискриминация по половому признаку.
Предоставление гражданства ребенку, родившемуся в смешанном браке. Исторически гражданство ребенка определялось по отцу. И сегодня подобные положения можно встретить в законодательстве ряда стран (Индия, Таиланд, Южная Корея). Однако в настоящее время подобные подходы не явля-
Глава IV Гражданство
ются общепризнанными. Законы о гражданстве европейских государств, США, Японии являются нейтральными по отношению к полу, они допускают предоставление гражданства как по отцовской, так и по материнской линии. Соответственно дети, родившиеся от смешанных браков, получают право на гражданство как отца, так и матери. Согласно российскому закону при различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребенка является гражданином РФ, вопрос решается па основании их письменного соглашения. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство России, если он родился на ее территории либо если бы иначе» он стал лицом без гражданства (ч. 2 ст. 15 Закона о граждан-] стве).
Рождение ребенка у родителей-иностранцев на терриЛ тории государства, предоставляющего гражданство в соотЛ ветствии с принципом почвы. В США, Канаде, Аргентине, Бра-1 зилии гражданами признаются лица, родившиеся на террито-1 рии страны. Исключения, как правило, касаются детей пност-[ ранцев, находящихся на государственной службе своих госу-1 дарств или работающих в международных организациях. Ав-1 стрия, Бельгия, Финляндия, Нидерланды разрешают лицам, ро-| дившимся на территории страны и проживающим в ней уста-1 новлснный период времени, приобрести гражданство путем по-| дачи простого заявления по достижении или до достижения! совершеннолетия. В данных обстоятельствах дети одноврсмен-1 но приобретают право на получение гражданства страны рож-1 дения и государства, гражданами которого являются родители.!
Традиционные правовые и политические доводы противН двойного гражданства исходят из того, что гражданство^! предполагает абсолютную лояльность по отношению к опреде-й ленному государству. Наивысшим выражением лояльности}"! является прохождение воинской службы в армии государства'1 происхождения. Двойное гражданство делает данную обязанность относительной. Никто не может служить двум странам одновременно, особенно в том случае, если они находятся в состоянии войны с иными государствами или воюют друг с другом.
Поэтому одна из серьезных проблем, связанных с двойным гражданством, — регламентация прохождения воинской службы. В соответствии с Конвенцией Совета Европы 1963 г.
§ 3. Двойное гражданство, мпогогражданство и быграждапство 121
о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях мпогограждапства данные лица должны были исполнять воинскую повинность на территории страны своего проживания. Однако если лицо проживает на территории страны, не являющейся страной его гражданской принадлежности или страной — участницей Конвенции Совета Европы, то оно может выбрать несение воинской обязанности на территории любой из стран гражданства (ст. 6).
В тех случаях, когда па территории государства проживает значительное число лиц, имеющих двойное гражданство, все вопросы регулируются на двусторонней основе. В 1984 г. Франция и Алжир подписали соглашение о том, что лица, обладающие двойным гражданством, могут проходить воинскую службу в любой из данных стран вне зависимости от места их жительства. Как показала практика, значительное число этнических алжирцев, проживающих во Франции, проходило воинскую службу в Алжире, несмотря на то что ее срок составлял во Франции 1, а в Алжире —2 года.
Определенные затруднения, связанные с двойным гражданством, могут возникать и в связи с обращением за дипломатической защитой, рассмотрением дел в судах третьих стран, когда требуется применение национального закона. В международных судах и арбитражах при возникновении спорных вопросов, связанных с наличием двойного (множественного) гражданства, применяется принцип эффективного гражданства, т. е. данное лицо рассматривается как гражданин той страны, с которой он имеет более тесные связи. Свидетельством подобных связей может служить постоянное проживание или место жительства, государственная или воинская служба и т. д. Если лицо, имеющее двойное гражданство, находится на территории одного из государств своей гражданской принадлежности, то оно, как правило, не может ссылаться на свои обязательства по отношению к другому государству при реализации собственных прав и обязанностей.
Существуют различные подходы в отношении двойного гражданства. В Италии с 1992 г. признается возможность двойного гражданства; аналогичный подход закрепляется в законопроекте, внесенном правительством ФРГ в Бундестаг в ноябре 1998 г. В законодательстве ряда государств оговаривается возможность приобретения гражданства определенных стран без
122 Глава IV. Гражданство
утраты прежнего гражданстна. В Испании такой подход распространяется па пберо-амсрнканскис страны пли страны, имевшие или имеющие особые связи с Испанией (ч. 3 ст. 11 Конституции). В других странах лицо, обладающее двойным гражданством, обязано выбрать одно из них в течение установленного в законодательстве срока. Так, в Японии лицо, которое получило второе гражданство но рождению или до достижении 20 лет, должно выбрать одно пз них до 21 года. Если лицо не выполняет данное предписание, то министр юстиции страны может напомнить ему о необходимости соблюдения закона. По истечении месяца со дня такого напоминания лицо автоматически утрачивает японское гражданство.
В 60-х годах западноевропейские государства — члены Совета Европы пришли к соглашению о том, что двойное гражданство является нежелательным и его необходимо всеми способами избегать. В соответствии с Конвенцией о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности 1977 г. утрачивают прежнее гражданство совершеннолетние граждане государств-участников, которые на основе свободного волеизъявления путем натурализации, оптации или восстановления приобретают гражданство другого государства-участника (ч. 1 ст. 1). Кроме того, участники Конвенции брали на себя обязательство уведомлять о каждом случае приобретения гражданства лицами, являющими гражданами государств — участников Конвенции (ст. 1 Дополнительного протокола к Конвенции 1977 г.). Однако в настоящее время ряд государств Европы считают двойное гражданство вполне приемлемым в связи с ростом мобильности населения и развитием миграционных процессов'.
В Законе о гражданстве СССР 1938 г. вопросы двойного гражданства не рассматривались. Однако в 1956—1958 гг. Советский Союз заключил ряд двусторонних конвенций с социалистическими странам]! (Албанией, Болгарией, Венгрией, КНДР, МНР, Румынией, Чехословакией, Югославией) об урегулировании вопросов двойного гражданства. В соответствии с данными конвенциями лица, обладающие двойным гражданством, в течение года после их принятия должны были заявить об избрании одного из гражданств. Если они не выполняли данное
| оГ РиЬИс апс! 1п1сгпа<лопа1 Ьа\у. 1995. № 1. Р. 100. |
15с1кк1с II. ТЬс ОгаЙ Еигорсап СопуспЫоп смШаНопаМу // Аш1пап ,1оигпа1 на! \л\-
§ 3 Двойное гражданство, мпогогражданство н безграждапство 123
предписание, то рассматривались обеими странами как граждане страны проживания. Кроме того, с рядом государств (Польшей, Болгарией) в 1963—1966 гг. были заключены конвенции о предотвращении двойного гражданства, в соответствии с которыми стороны не принимали в свое гражданство лиц без согласия компетентных органов страны их гражданства. В Законе о гражданстве СССР за лицом, являющимся гражданином СССР, не признавалось право на принадлежность к гражданству иностранного государства (ст. 8).
Новые подходы к данной проблеме были впервые зафиксированы в Законе о гражданстве Российской Федерации (ст. 3). Гражданину Российской Федерации разрешалось по его ходатайству иметь одновременно п гражданство другого государства, с которым заключен соответствующий договор. Однако при этом он не мог уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающей из гражданства Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. четко зафиксировала возможность двойного гражданства для граждан страны п расширила основания его приобретения — не только па основании международного договора Российской Федерации, но п в соответствии с федеральным законом.
В настоящее время Россия заключила соглашения о двойном гражданстве с Туркменистаном п Таджикистаном. Данные соглашения предусматривают, что каждое из государств признает за своими гражданами право приобретать гражданство другой стороны, не утрачивая собственное. При этом они пользуются в полном объеме нравами и свободами, а также несут обязанности гражданина того государства, на территории которого постоянно проживают. Лица, обладающие двойным гражданством, пользуются защитой п покровительством обоих государств. Как правило, в третьих странах защиту предоставляет то государство, па территории которого такие лица постоянно проживают, однако по их просьбе защиту может предоставить и второе государство их гражданской принадлежности.
Вопрос о двойном гражданстве рассматривался в органах государственной власти Российской Федерации в связи с проблемой соотечественников, проживающих в странах СНГ п Бал-тип. В обращении от 15 февраля 1995 г. "К главам государств н правительств Содружества Независимых Государств" Государственная Дума Федерального Собрания ставила вопрос о
Глава IV. Гражданство
достижении согласия в предоставлении этническим русским равных прав в приобретении второго гражданства'. Вместе с тем в законодательстве большинства стран СНГ и Балтии содержатся положения, исключающие возможность приобретения двойного гражданства.
Лицо без гражданства (апатрид) — лицо, которое ни одно из государств не рассматривает в качестве собственного гражданина. Подобный статус возникает в том случае, когда человек по каким-либо причинам утратил собственное гражданство и не приобрел гражданства других стран. При этом данные лица не могут рассчитывать на дипломатическую защиту страны своего прежнего гражданства и полностью подчиняются законодательству страны, на территории которой они находятся.
В соответствии с Конвенцией о статусе апатридов 1954 г. у каждого лица без гражданства существуют обязательства в отношении страны, в которой оно находится, поскольку оно должно подчиняться ее законам и постановлениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка (ст. 2). По общему правилу лицам без гражданства предоставляется статус, соответствующий статусу иностранцев на территории конкретного государства (ч. 1 ст. 7). В соответствии с Конвенцией в ряде случаев апатриды приравниваются по своему положению к гражданам страны. Это касается права обращения в суд (ч. 2 ст. 16), получения начального образования (ч. 1 ст. 22), правительственной помощи и поддержки (ст. 23). Кроме того, данные подходы касаются вознаграждения за труд, рабочего времени и времени отдыха, условий труда женщин и подростков, социального обеспечения (ст. 24).
Государства, на территории которых находятся лица без гражданства, выдают им удостоверения личности и проездные документы. Согласно Правилам пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденным постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212, которые продолжают действовать на территории Российской Федерации, лицам без гражданства вид на жительство выдается органами внутрен-
1 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К главам государств и правительств Содружества Независимых Государств" // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 831.
§3 Двойное гражданство, миогограждапство и бсзграждаиство 125.
них дел сроком на 5 лет, а по достижении 45-летнего возраста — бессрочно (п. 28). Вид на жительство для лица без гражданства заменяется видом па жительство для иностранного гражданина, если его владелец предъявит в органы внутренних дел действующий заграничный паспорт (п. 30).
По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации, на 1 мая 1997 г. па территории России проживало 3193 лица без гражданства1. В соответствии с федеральным законодательством поощряется приобретение этими лицами гражданства России, а также отсутствуют препятствия для получения ими иного гражданства. В Законе о гражданстве закрепляется ряд норм, способствующих сокращению случаев бсзгражданства. Так, ребенок, родившийся на территории нашей страны от лица без гражданства, является гражданином России. Граждане бывшего СССР, проживающие на территории государств, входивших в качестве республик в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию России после 6 февраля 1992 г., могут приобрести гражданство в регистрационном порядке, если они заявят об этом до 31 декабря 2000 г.
Проблема лиц без гражданства является не только правовой, по и политической. Она влияет на положение конкретного лица и может порождать противоречия и конфликты в межгосударственных отношениях. В частности, обострение отношений между Российской Федерацией и Латвийской Республикой было связано с отказом последней предоставить гражданство значительной части постоянных жителей страны, являвшихся гражданами СССР, если они сами или их предки не были гражданами Латвии до 17 июня 1940 г.
Как отмечалось на рабочей встрече в Женеве в августе 1994 г., посвященной международному праву и законам о гражданстве в бывшем СССР, проблема лиц без гражданства в государствах, возникших после его распада, появилась в результате либо принятия дискриминационного законодательства в отношении определенных групп лиц, не отвечающих критериям гражданства страны проживания, либо территориальных изменений и перехода суверенитета2. Представители Совета Европы счита-
' С15 МфгаНоп КсрогЬ 1996. 1п1сгпа1юпа1 Ог^ашгаЫоп й>г М^гаНоп. 1997. Р. 87.
1\УогЬ>1юр оГ 1Мспш1;шпа1 Ьа\у апс! МаЫопаШу Ьа^.ч ш 1пс Роппсг и$5К. 1994 // АизЫап Лоигпа! о* РиЬНсапс! ПйстпаНопа! Ьа\у. 1995. № 1. Р. б.
Глаш] IV. Гражданство
ют, что в случае распада государства или перехода территории вопросы гражданства следует урегулировать на основе двусторонних и многосторонних договоров. Если это невозможно, то государства-правопреемники должны предоставлять свое гражданство при наличии следующих обстоятельств: 1) лицо было гражданином или постоянным жителем на территории государства, которое прекратило свое существование, либо па территории, перешедшей к другому государству; 2) лицо продолжает проживать на территории государства-правопреемника.
В этих случаях возможны две процедуры предоставления гражданства — автоматическая, но предполагающая право выбора, л ибо персональная, предполагающая закрепление права лица обратиться с просьбой о предоставлении гражданства. Кроме того, лицам, отвечающим данным требованиям, но не получившим гражданство, должны быть обеспечены те же права и обязанности, что п гражданам, за исключением трех сфер — политические права,] воинская обязанность, государственная служба1.
Иностранцы
Иностранец — лицо, обладающее гражданством онредеЛ ленного государства, но не являющееся гражданином государЛ сшва пребывания^. В силу этого он одновременно подчиняется! законодательству собственной страны и государства, в котором! он пребывает. Иностранцы обязаны соблюдать законы страны! пребывания, с уважением относиться к обычаям и традициям] ее народа. В свою очередь государства должны публиковать свое национальное законодательство или правила, касающиеся иностранцев, а также обеспечить любому иностранцу, находящемуся на его территории, свободу связаться с консульски? или дипломатическим представительством страны гражданской принадлежности-1.
15с1кк1с Н. ТЬс ВгаН Еигорсап Сопусгйюп он МаЬонаШу. Р. 102.
2 В широком смысле понятие "иностранец" может трактоваться как любое лицо, не являющееся гражданином государства, и котором оно находится, т. с.| включать п лип без гражданства. 1 Статьи 4,3, 10 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принято]'! 13 декабря 1985 г.] Генеральном Ассамблеей ООП.
§ 4 Иностранцы 127
В последние 20 лет вопросы, связанные со статусом иностранцев, стали регламентироваться во внутреннем законодательстве значительно детальнее. В ряде стран были внесены изменения или приняты новые законы, касающиеся статуса иностранцев (1985г. — Испания, 1993г. — Австрия, Грузия, 1994 г. — Армения, Украина). При этом изменились акценты в регулировании. Если рапсе особое внимание уделялось мерам административного характера, связанным с разрешением на въезд или пребывание, предоставлением убежища или высылкой, то в настоящее время большую актуальность приобрели вопросы, касающиеся трудоустройства, обучения иностранных граждан. Кроме того, общей тенденцией является ужесточение подходов к нелегальным иммигрантам и обеспечение большего объема прав лицам, которые на законных основаниях находятся на территории определенных государств.
Положение иностранцев на территории страны пребывания определяется по-разному. Им может предоставляться национальны]'! режим, т. е. равный статус, за исключением прав и свобод, закрепленных за гражданами страны законами или договорами. Подобный режим предусмотрен в конституциях Российской Федерации (ч. 3 ст. 62), Болгарин (ст. 26), Словакии (ст. 52). Данным лицам может предоставляться установленный минимум прав и свобод. Так, в соответствии с Конституцией Румынии (ст. 18) иностранцам гарантируется покровительство в отношении личности и имущества. Статус иностранцев на территории государства может определяться принципом взаимности, т. с. зависеть от отношения к гражданам данного государства в стране государственной принадлежности иностранца. Подобный подход закрепляется и в итальянском Гражданском кодексе (ст. 16).
В законодательстве многих стран устанавливается режим наибольшего благоприятствования — предоставление максимального объема прав и свобод представителям определенных государств. Как правило, речь идет об этнически или культурно близких странах. В Испании они получают преимущественное право в сфере трудоустройства по сравнению с другими иностранцами (ст. 23 Органического закона о правах и свободах иностранцев в Испании от 1 июля 1985 г.).
На территории Российской Федерации режим наибольшего благоприятствования предоставляется гражданам Республики
128 Глава IV. Гражданство
Беларусь. В рамках сообщества Беларуси и России приняты специальные акты о равных правах в сфере образования, всесторонней медицинской помощи, трудоустройства, оплаты труда и предоставления других социально-трудовых гарантии. Гражданам Беларуси и России также было предоставлено право беспрепятственно обменивать жилые помещения па территории этих государств1.
Кроме того, в законодательстве различных стран вводится специальный режим, предполагающий предоставление отдельных прав для определенных групп иностранцев в соответствии с законодательством или международ!гым договором. Так, в Республике Словения данный статус распространяется па иностранцев, работающих в стране, и членов их семей (ст. 79 Конституции Республики). В Российской Федерации в соответствии с двусторонними договорами данный режим распространяется на граждан Туркменистана и Казахстана, постоянно проживающих на территории России-. На постоянных жителей из числа граждан Казахстана не распространяются ограничения в правах или дополнительные обязанности, вводимые для иностранных граждан. Для граждан Туркменистана данный подход действует только в отношении условий и порядка въезда, пребывания, выдворения и выезда. Постоянные жители имеют право участвовать в приватизации наряду с гражданами России. Согласно Договору с Туркменистаном постоянные жители проходят воинскую или альтернативную службу в стране проживания, в то время как Договор с Казахстаном предус-
1 См.. Постановления Исполнительного Комитета Сообщества Беларуси п России "О равных правах граждан на получение образования" от 11 апреля 1996 г.; "О взаимном предоставлении гражданам Беларуси п России равных прав в получении всесторонней медицинской помощи" от 16 мая 1996 г.; Решения Высшего Совета Сообщества Беларуси н России "О равных правах граждан па трудоустройство, оплату труда н предоставление других социально-трудовых гарантий", "О беспрепятственном обмене жилых помещении" от 22 нюня 1996 г.
2 Договор между Российской Федерацией н Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих па территории Туркменистана, п граждан Туркменистана, постоянно проживающих па территории Российской Федерации // Бюллетень международных договоров. 1997. № 11. С. 55 — 57; Договор между Российской Федерацией н Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Юиахсып, н граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Бюллетень международных договоров. 1997. № 10. С. 73 — 77.
| § 4. Иностранны |
матрпваст, что данный вопрос регулируется специальным соглашением.
Как правило, государства устанавливают определенные нормы, связанные с проживанием и пребыванием иностранцев на территории страны. В Японии все иностранцы, проживающие в стране, если они не обладают специальным статусом (дипломаты, представители вооруженных сил США, дислоцированных в Японии), должны зарегистрироваться в течение 90 диен со дня прибытия. В Испании иностранцы, которые находятся на территории страны па законных основаниях, обладают свободой передвижения. Вместе с тем министр внутренних дел по соображениям общественной безопасности может в соответствии с законом ограничивать действие данного права в отношении конкретного лпца, предписывая ему периодически являться в компетентные органы, проживать в определенном месте или не находиться в приграничном зоне пли определенных жилых массивах1.
В Российской Федерации к иностранцам и лицам без гражданства, не имеющим статуса лиц, законно проживающих пли пребывающих па территории страны, п пересекающим государственную границу с территории иностранного государства без установленных для въезда документов, может применяться такая мера пресечения, как административное выдворение. Кроме того, административное выдворение применяется как взыскание за правонарушение2. Данным лица в течение одного года со дня выдворения в принудительном порядке не разрешается въезжать на территорию Российской Федерации'5.
В соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод запрещается массовая высылка иностранцев из страны (ст. 4 Протокола № 4). Европейская комиссия по правам человека считает, что массовая высылка иностранцев означает любую меру, принимаемую компетентным органом власти с тем, чтобы принудить группу ипостран-
| 1985, с!е 1 с!с ]и1к>, с!с 1ох с1сгссЬач у ПЬег(;ас1с.ч с!с 1ох ' Ьсусл РоЫлсах с!с! ЕхЫо. Мас1ш1, 1990. Р. 151- |
1 Аг1. 6 Ьеу Ог.цашса 7 /
сч1гап|огох см Ехрапа /,
169.
2См.: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных
правонарушениях. М., 1997. С. 73 — 74.
1 См : Федеральный .чакон от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда ш Российской
Федерации н въезда в Российскую Федерацию" / / СЗ РФ. 1996. № 34.
Ст. 4029.
Глава IV. Гражданство
цсв как таковую покинуть страну, за исключением тех случаев, когда эта мера принимается после и на основе разумного и объективного рассмотрения конкретных дел каждого отдельного лица'.
В Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 13) и Европейской конвенции о правах человека (ст. 1 Протокола № 7) устанавливаются процедурные требования в отношении высылки иностранца, на законных основаниях находящегося па территории государства. Данное лицо может быть выслано только по решению, принятому в соответствии с законом. При этом ему должно быть дано право представить аргументы против своей высылки. Так как решения о высылке подлежат пересмотру, заинтересованное лицо должно иметь возможность предстать в этих случаях перед компетентным органом или лицом.
Для осуществления трудовой деятельности иностранцам, как правило, требуется получить разрешение на работу. В Законе о правах и свободах иностранцев, принятом в Испании, специально оговаривается (ст. 10), что иностранные трудящиеся, находящиеся на законных основаниях в стране, имеют право свободно вступать в испанские профсоюзы и профессиональные организации, а также имеют право на забастовку.
В ряде стран действуют определенные ограничения па трудоустройство иностранцев. Так, в Японии только квалифицированные иностранные специалисты могут получить разрешение на работу. При этом статус иностранца во многом зависит от характера его профессиональной деятельности: занят ли он в сфере международной торговли или бизнеса, научной пли педагогической сфере, в области культуры или спорта.
В Российской Федерации иностранная рабочая сила стала широко использоваться только в последние годы. При этом применяется порядок лицензирования деятельности по привлечению иностранной рабочей силы, квотирование ее количества в целом и по группам профессий, что регламентировано специальным Положением, утвержденным Указом Президента России от 16 декабря 1993 г.2
1 См.: Гомг>енД., ХаррисД., ЗвапкЛ. Ев^шейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и политика. М., 1998. С. 473.
2САПП. 1993. № 51. Ст. 4934.
§ 4. Иностранцы 131
• В конституциях многих стран специально регламентируются вопросы, касающиеся выдачи (экстрадиции) иностранцев. Так, в Италии не допускается выдача иностранца за политические преступления (ч. 4 ст. 10), в Польше — подозреваемых в совершении преступления по политическим мотивам без применения насилия (ст. 55). В Венгрии запрещается выдача лиц, пользующихся правом убежища (ст. 65), в Российской Федерации — лиц, преследуемых за политические убеждения, а также действия (бездействие), не признаваемые в пашей страны преступлением (ч. 2 ст. 63).
Определенные ориентиры в данной сфере устанавливаются на уровне международных организаций. Типовой договор о выдаче был принят 45-й сессией Генеральной Ассамблеи 14 декабря 1990 г. (резолюция 45/116) с тем, чтобы помочь государствам, заинтересованным в проведении переговоров и заключении двусторонних соглашений, направленных на совершенствование сотрудничества в вопросах профилактики преступности и уголовного правосудия. Обращение государства с просьбой о выдаче лица осуществляется в целях судебного преследования за правонарушения либо для вынесения (исполнения) приговора в связи с этим правонарушением. В соответствии с Типовым договором правонарушение согласно законодательству и государства, обращающегося с просьбой о выдаче, и страны пребывания разыскиваемого лица должно влечь тюремное заключение или другую меру лишения свободы на максимальный срок не менее одного года или более серьезное наказание. Просьба о выдаче направляется в письменном виде и сопровождается подтверждающими документами. Запрашиваемое государство рассматривает просьбу о выдаче в соответствии с процедурами, предусмотренными его законодательством, и безотлагательно сообщает о своем решении.
Любой полный пли частичный отказ в просьбе должен обосновываться соответствующими причинами. В частности, выдача не разрешается, если совершенное правонарушение рассматривается запрашиваемым государством как деяние политического характера либо если просьба о выдаче связана с судебным преследованием пли наказанием лица по признаку расы, вероисповедания, гражданства, этнической принадлежности, политических взглядов, пола или статуса. В выдаче может быть отказано, если правонарушение карается смертной казнью по за-
Глава V. Структура прав человека и гражданина
кону запраипшающсго государства н оно не дает достаточные, по мнению запрашиваемого государства, гарантии того, что смертный приговор не будет вынесен пли приведен в исполнение (в случае его вынесения).
В соответствии с практикой Европейского суда по правам человека государства, осуществляющие выдачу, должны нести определенную ответственность за возможное в будущем плохое обращение с выданным лицом. Если имеются серьезные опасения, что в случае выдачи лицо будет подвергнуто пыткам нлн жестокому либо бесчеловечному обращению, экстрадиция явно противоречит духу Европейской конвенции о правах человека вне зависимости от того, какое правонарушение определяет необходимость выдачи1.
studopedya.ru
